도립공원의관리체계에관한연구 A study on the management-maintenance system in provincial parka
pp.44-45
우리나라의 자연공원은, 2015년 현재 「자연공원법」에 명시된 국립공원·도립공원·군립공원 및 지질공원으로 분류 된다. 자연공원 중 「국립공원」이란 우리나라의 자연생태계 나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역을 공원으로 지정한 것이며 「도립공원」이란 특별시 ․ 광역시 ․ 특별자치시 ․ 도 및 특별자치도의 자연생태계나 경관을 대표할 만한 지역을 공원으로 지정한 것이다(자연공원법[시행 2014.7.15.], 제2 조(정의)). 우리나라의 자연공원에 대한 정책은 1967년 「공원법」의 제정으로 시작되었으나 1980년에 「공원법」 은 「도시공원법」과 「자연공원법」으로 개편되었다. 자연 공원법은 자연공원의 효율적인 관리를 위하여 “자연공원의 지정ㆍ보전 및 관리에 관한 사항을 규정함으로써 자연생태 계와 자연 및 문화경관 등을 보전하고 지속 가능한 이용을 도모함을 목적으로 한다.”라고 명시하고 있다. 하지만 실제 관리에 있어서는 국가는 국립공원에 대부분의 예산지원과 인력지원을 하고 지방자치단체에 위임하는 도립공원과 군 립공원에는 계획수립 및 규제위주의 관리만 할 뿐 행정 ․ 재정적 지원이 거의 없는 실정이다. 한편 자연공원의 골격 이라고 할 수 있는 공원기본계획은 자연공원의 관리목표 설정에 관한사항, 자연공원의 자원보전 ․ 이용 등 관리에 관 한 사항, 그밖에 환경부장관이 자연공원의 관리를 위하여 필요하다고 인정하는 사항을 내용으로 10년마다 국립공원 위원회의심의를 거쳐 환경부장관이 수립하도록 되어있으 나 이 공원기본계획의 내용이 국립공원을 우선으로 되어있 고 도립공원과 군립공원에 적용하기 어려운 부분이 많다(김 종환, 2013). 특히 공원의 보전 ․ 관리계획을 수립하는데 있 어 관할 군수 및 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하는데 이러한 부분이 예산과 인력이 부족하여 수립하지 못하는 경우가 대부분 이었다(자연공원법[시행 2014.7.15.], 제17 조의2(공원별 보전ㆍ관리계획의 수립 등). 현재 자연공원의 이용은 최근 경제발전에 따른 생활수준의 향상으로 인해 공원의 수요 및 이용의 증가로 인해 산림생태계의 물리적· 생물학적 성질이 심각하게 변화해가고 있으며, 계속되는 과 잉이용은 생태계의 자연적인 재생이나 회복을 불가능하게 하고, 이용만족도를 저하시키는 원인이다. 이와 같이 공원 자원과 자연환경 관리의 보전관리가 심각하게 대두되고 있 는 시점에서 본 연구는 도립공원의 법적인제도, 이용관리현 황, 보전관리계획 수립현황, 도립공원 내 토지소유자별 현 황, 자연공원 기본계획 평가, 국가별 자연공원관리 등의 비 교・분석을 통하여 도립공원을 효과적으로 보전하고 이용 할 수 있는 기초자료를 제공하는데 그 목적이 있다. 조사 및 분석 방법으로는 전국의 자연공원 중 도립공원 30개소(금오산, 남한산성, 모악산, 덕산, 칠갑산, 대둔산, 낙 산, 마이산, 가지산, 조계산, 두륜산, 선운산, 팔공산, 문경새 재, 경포, 청량산, 연화산, 태백산, 고복저수지, 천관산, 연인 산, 신안증도갯벌, 무안갯벌, 마라해양, 성산일출해양, 서귀 포시립해양, 추자, 우도해양, 수리산, 제주곶자왈)를 대상으 로 도립공원과 관련된 국내외 문헌과 행정기관의 자료ㆍ법 률도서를 참고하였고, 2014~15년에 걸쳐 환경부와 국립공 원 관리공단 및 도립공원사무소의 기록자료, 간행물 등의 자료 및 필요에 따라 현장조사, 이용자 및 관리자와 인터뷰 를 통한 자료수집과 여러 연구기관의 자료를 활용하여 현 도립공원의 전반적인 관리 및 보전계획의 문제점과 둘 이상 의 행정구역에 걸쳐 있는 도립공원의 관리에 관해서 고찰하 였다. 그리고 도립공원의 관리에 관한 문헌연구조사를 통해 문제점을 살펴보았으며, 현재 도립공원 법적인제도, 이용관 리현황, 보전관리계획 수립현황, 도립공원 내 토지소유자별 현황, 자연공원 기본계획 평가, 국가별 자연공원관리 등의 관리 실태를 조사하였다. 또한 도립공원의 새로운 관리체계 구축과 관리방안을 마련하고 도립공원을 국립공원으로 승 격한 사례를 조사하여 관리가 미흡한 도립공원과 둘 이상의행정구역에 걸쳐 있는 도립공원을 국가적 차원에서 관리 할 수 있도록 접근하였고, 사례의 연구와 분석결과를 비판 적으로 조명함으로써 실증적 분석 및 기술적 진단을 병행하 였다. 조사 및 분석 결과, 전국 30개소 도립공원 중 9개소의 도립공원이 둘 이상의 행정구역에 걸쳐 있는 것으로 나타났 다. 행정구역 수가 2개인 공원은 덕산, 청량산(이상 2개소) 이며, 3개인 공원은 금오산, 남한산성, 모악산, 대둔산, 가지 산, 수리산(이상 6개소)이 있으며, 5개인 공원으로 팔공산이 있었다. 이 가운데 하나의 시 ․ 도 안에 각기 다른 시・군・ 구로 걸쳐있는 도립공원은 금오산(경북), 남한산성(경기), 모악산(전북), 덕산(충남), 청량산(경북), 수리산(경기) 등 6 개소이며, 둘 이상의 시 ․ 도 안에 각기 다른 시 ․ 군 ․ 구로 걸쳐 있는 공원은 가지산(경남, 울산), 팔공산(대구, 경북), 대둔산(전북, 충남) 등 3개소가 있었다. 이렇듯 「자연공원 법」은 도립공원에 대한 관리를 시 ․ 도지사가 시장 또는 군 수에게 위임할 수 있도록 지정되어있어 각기 다른 시·군·구 행정구역으로 걸쳐 있는 도립공원은 체계적인 관리가 어려 운 실정이다. 이러한 경우 협의를 통해서 관리를 하도록 하 고 있다. 즉, 자연공원의 지정·공원관리청 및 관리방법에 관하여 협의를 해야 하며(자연공원법 제5조2 제1항), 협의 가 이루어지지 아니한 때에는 도립공원에 관하여 시·도지사 가 환경부 장관에게 재정을 신청할 수 있도록 하고 있다(동 법 제5조2 제3항). 따라서 가지산 도립공원의 경우에는 울 산, 밀양, 양산의 상호협력을 통해서 관리하여야 하는 것이 다. 이와 같이 「자연공원법」에서 도립공원이 여러 행정 구역에 걸쳐 있는 경우, 이의 협의를 원활하게 할 수 있는 장치를 마련하고 있으나, 사실상 제대로 운영되지 않고 있 는 실정이다. 서로의 기존 관할 구역위주로 개별적 사업을 추진하고 있으며, 협력을 기피하거나 부정적 태도를 보이고 있다(허강무, 2007). 이외에도 재정 부족에 관한 문제를 들 수 있다. 자연공원 을 지속적으로 보전하기 위해서는 충분한 재정이 필요하며 현재 도립공원은 국가의 지원을 받고 관리되는 국립공원과 는 달리 해당 지방자치단체가 비용을 부담 관리 하고 있다. 대부분의 지방자치단체는 재정규모가 적고, 중앙단체에 과 도한 의존을 하는 실정이다. 낮은 재정자립도와 지역 간의 재정 불균형으로 도립공원관리에 필요한 재원 확보가 어렵 다. 도립공원에서 수입을 얻을 수 있는 경우는 입장료, 사용 료 점용료 등의 징수가 전부이며, 이 또한 공원관리에 소요 되는 예산을 감당하기에는 턱없이 부족하다. 게다가 국립공 원과 달리 도립공원과 군립공원은 국고보조금 지급대상에 서 제외되어 있어 재정적 어려움을 해결할 수 없다.