우리나라산림정책과도시숲운동의흐름 A Study on the Change of Korea forest policy and Urban forest movement
pp.34-35
우리나라는 광복 이후, 사회적 혼란으로 인해 산림 훼손 이 심각했으나 산림 녹화사업이 성공적으로 시행되었다. 그 러나 급격한 도시화 과정을 거쳐 70년대에는 농촌 인구가 전체 인구의 70%였다면, 2000년대에는 도시 인구가 전체 인구의 90%를 차지하는 상태에 도달하였고 도시 생태계가 훼손되고 도시 주거 환경이 열악해졌다. 이때 도시민의 삶의 질을 향상시키고 다양한 도시 사회문제를 해결하기 위한 방 안으로 도시숲 운동이 등장하였다. 현재 도시숲 운동은 정부 의 산림정책과 시민단체의 활동으로 활발히 진행되고 있다. 본 연구에서는 도시숲 운동의 흐름을 정리하여 도시숲 운동 의 단계를 적절한 명칭으로 나누고 정부의 산림정책과 당시 사회 상황을 살펴보고자 한다. 도시숲 운동의 흐름을 되짚어 기존 산림정책과 도시숲 운동의 문제점 및 개선방향을 도출 하는 것이 연구의 목적이다. 연구의 내용적 범위는 우리나라 도시숲 운동이 남북 분단 이후 각기 다른 임정체제를 거치게 되므로 1947년 ‘조림 및 사방사업 10개년 계획’제정 이후를 대상으로 한다. 도시 숲 운동의 단계는 ‘사방사업기’, ‘산림녹화기’, ‘산림경영 기’, ‘숲문화창출기’, ‘시민숲운동기’로 나누었다. 연구 방법 으로 기존의 산림 정책은 문헌과 통계자료를 참고로 하고 최근 도시숲 운동의 흐름을 살펴보기 위해서는 시민단체 홍 보자료, 심포지엄 자료집을 참고하였다. ‘사방사업기’는 광복 이후부터 산림 녹화사업 시행 이전까지이다. 광복 이후 산림 복구의 긴급성이 인정되어 1947년 ‘조 림 및 사방사업 10개년 계획’ 을 수립하고 1948년부터 1957년 사이에 황폐임야 복구사업을 실행하였으나 국가의 예산과 행 정력이 뒷받침되지 않아 계획이 실효성을 갖지 못하였다. ‘산림녹화기’는 1·2차 치산녹화 10개년 계획이 시행되 던 시기이다. 1961년 5·16 이후, 국가 체제 정비를 목적 으로 일제 강점기의 산림령을 대체할 산림법(1962)이 제 정되었고, 산림청이 신설되면서 산림정책을 체계적으로 시행하는 기틀이 마련되었다. 국토의 속성 녹화를 목표 로 ‘제1차 치산녹화 10개년 계획(1973~1978)’이 4년 앞 당겨 달성되자, 산지의 장기적인 육성을 위해 ‘제2차 치 산녹화 10개년 계획(1979~1987)을 시행하며 성공적인 녹화를 시행한 국가가 되었다. 치산녹화 정책 성공의 주 된 요인은 1960년대 이후 한국의 정치·사회적 안정과 경 제개발 5개년 계획에 의한 8~10% 고도 성장을 배경으로 정부의 강력한 정책의지의 뒷받침, 화석연료의 대체가 있었기 때문이다. ‘산림경영기’에는 치산녹화사업이 성공적으로 완료 되자 산림의 역할을 단순히 목재생산으로 생각하는 시 각에서 벗어나, 다목적 이용을 통해 산림자원의 효율적 인 이용과 보전을 실현할 필요성이 대두되었다. 제3차 산림기본계획(1988~1997)을 시행하여 자연 휴양림을 조 성하는 등 산지의 소득개발과 공익 기능의 증진을 통한 산지 효용의 극대화를 정책 목표로 하였다. 이 시기에 우리나라는 경제 성장에 따라 1960년대 39.1%였던 도시 화율이 1970년대 50.1%, 80년대 68.7%로 급속한 변화 (2005,도시계획현황)를 보였다. 수도권으로의 인구 집중 으로 산림 녹화지의 산림 관리가 어려워졌는데, 정부의 산림정책은 아직 산림 녹화지에 집중되어 인구가 밀집 한 도시 지역은 배제되었다는 문제가 있었다. 기존 구도심이나 원도심의 경우에는 도시계획 차원의 적 정한 도시숲 공급이 부족하고, 추가적인 도시숲 공급에 어려 움이 있었다. 따라서 도시숲 문제를 극복하고자 제4차 산림 기본계획(1998~2007)은 산림복지국가 구현이라는 비전하 에 지속가능한 산림경영(SFM)의 기반 구축을 목표로 하였 다. 1990년대 시행된 남산 제모습 가꾸기 사업은 훼손된 남 산 자연경관을 복원하고 자연 및 역사문화의 주체성을 확립 하자는 사업으로 도시숲 가꾸기에 대한 시민들의 관심이 증 가하는 계기가 되었다. 남산 제모습 가꾸기 사업을 시행할 수 있었던 배경에는 1992년 지방자치제 시행이 있었다. 지 방자치제 시행으로 여러 지방자치단체에서도 산림정책의새로운 패러다임의 일환으로 공원 녹지 조성, 도시 숲 가꾸 기 계획을 내세우게 되었다. 지방자치 단체장 선출로 민주주 의 운동이 확산되며 민주화 운동은 환경운동으로 전환되었 다. 또한 1992년 6월 리우에서 개최된 유엔환경회의 (UNCED) 이후로 산림생태계의 건강과 생산력 유지, 산림 생물종다양성 유지 증진, 휴양서비스 공급 및 경관보호 등 산림의 다양한 사회적, 생태적 기능을 포함하는 새로운 산림 정책 패러다임으로 전환하게 되었다(김용하 외, 2008: 375). 리우 환경회의에서 제시된 지속가능한 산림경영과 생물다 양성을 실현하기 위해 ‘지방의제 21’이라는 거버넌스 조직 이 확산되었다. 이는 숲 운동 관련한 시민단체들이 등장하는 배경이 되었다. ‘시민숲운동기’는 정부가 주도하는 숲 운동에서 시민사회 가 주도하는 숲 운동으로 숲 운동의 흐름이 변화한 시기이 다. IMF 경제위기 이후 녹화된 산림 자원에 대한 효율적 이용방안을 모색하기 위해 1998년 (사)생명의숲국민운동이 설립되면서 2000년대 초반 시민단체가 주도하여 산림의 효 과적 이용과 보전에 대한 시민들의 관심이 증가하였다. 시민 단체의 숲 운동은 학교숲 운동 이외에도 숲탐방 문화, 산림 휴양, 숲 가꾸기 사업에 기업이 함께하거나 민관 협동 숲 조성 운동을 시작하였다. (사)생명의숲국민운동에서는 학교 숲을 조성하여 자투리 공간을 공유공간으로 만들고 환경 교 육에도 이바지하였고, 서울그린트러스트는 도심의 녹지축 을 연결하여 서울숲과 같은 도시숲 조성, 우리 동네숲 만들 기 프로젝트를 통하여 숲을 조성할 때 시민의 참여를 높였다. 다양한 시민단체의 활동은 정부 정책 추진의 바탕이 되 었다. 산림청은 숲 속의 도시, 도시 속의 숲 실현을 위한 도시림 기본계획(2013~2017)을 발표했다. 그 후 전문가의 활동의 뒷받침되어 1인당 9㎡의 생활권 녹지 확보 등을 ‘산림복지 10대 기본선’으로 엮어 정책을 제안하였고 산림 복지 종합계획(2013)에 ‘생애주기별 산림복지 서비스’, ‘산 림복지 관련 일자리 창출’등의 내용을 포함시켰다. 우리나라 산림정책과 도시숲 운동의 흐름을 정리한 결과, 과거에는 정부 주도로 산림정책을 시행했으나 점차 사회 상황에 따라 시민 운동 차원의 도시숲 운동으로 변화했음을 알 수 있다. 지속적인 숲 조성과 관리를 위해서는 사회 상황 을 반영하고 시민들의 요구를 반영한 산림정책과 이를 뒷받 침할 전문가의 전략, 시민단체의 활동이 필요하다. 최근 TEEB(2010)에서는 도시농업 등을 통한 마을공동체와 문화 회복, 도시 생물다양성 증진 등 도시문제 해결의 일환으로 도시숲 운동의 방향성을 제시하였다. 2015년 현재 도시숲 운동은 서울시의 ‘서울 꽃으로 피다’와 같이 녹지 조성을 통해 도시 커뮤니티가 활성화된 ‘한평공원’사례, 시민단체, 전문가, 시민의 참여로 이루어지는 거버넌스 형태의 도시숲 운동이 점차 늘어가는 추세이다. 따라서 새로운 도시숲 운동 의 방향으로는 1)적극적인 시민참여를 위한 시민단체와 전 문가와 기업과 정부 협의체를 통한 도시숲 조성, 2)도시 주 변 자투리 녹지를 활용을 통한 지역 커뮤니티 활성화, 3)도 시 생물다양성 인식 증진 프로그램 운영을 통한 도시숲의 생태계서비스 증진 방안 마련이 있다.