국가중요농업유산의 보전·관리 실태와 개선방안 A Study on the Status Analysis and Improvement plan of Conservation and Management of Korea’s Important Agricultural Heritage
pp.61-62
과거 농업·농촌에 기대되던 역할은 식량공급, 자연환경보전 등이었으나 현재는 관광, 휴식 등의 문화적 기능으로 확대되고 있다(한국농어촌경제연구원, 2015) 그에 따라 농촌 지역의 경쟁력, 지역자원의 가치 현실화 등을 목표로 하는 새로운 농촌에 대한 접근방법이 대두되면서 농업·농촌의 다원적 기능에 대한 인식변화가 이루어지고 있다.(송미령, 2013) 변화와 아울러 2002년 FAO는 전통 농업 제도, 생물 다양성 등에 대한 위협의 해결책으로 농업유산 보전을 제시 하며 세계중요농업유산제도(Globally Important Agricultural Heritage Systems, GIAHS)를 도입했고 현재까지 19개 국가의 49개 세계중요농업유산을 지정하고 있다.(2018년 3월 기준) 이에 영향을 받아 농림축산식품부는 2012년 국가중 요농업유산제도를 도입하여 현재 제9호까지 지정하였으며 그 중 제1호 청산도 구들장논, 제2호 제주 흑룡만리 밭담, 제6호 하동 전통차농업 3개소가 세계중요농업유산으로 등 재되었다. 또한 해양수산부는 2017년부터 국가중요어업유 산제도를 도입하여 제4호까지 지정하였다. 농업유산뿐만 아니라 유산으로 등재된 지역은 이후 관광객 증가로 인한 유산 보존 문제 등이 발생하고 있으며 특히 농업유산을 지역 활성화에만 연결해 무리하게 추진하고 특히 농업유산 자원 을 관광자원으로 활용하는 경우 주민들에게 제대로 효과가 환원되지 못할 가능성이 매우 크다. 이러한 농업유산의 보 전·관리에 대한 문제점이 발생하고 있지만 농업유산은 그 지역에서 오랫동안 농업활동을 통해 형성되어온 경관 및 전통 농법으로써 지역 발전을 이끌 수 있는 잠재자원으로 인식되며 지역공동체 활성화의 매개체로써 가능성을 지니고 있다. 따라서 본 연구는 국가중요농업유산을 대상으로 농업유 산의 제도 및 보전·관리 현황 분석을 통한 문제점을 파악하여 지속가능한 보전·관리를 위해 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 이와 같은 목적을 달성하기 위해서 첫째, FAO와 농림축산식품부의 농업유산 개념을 재정리하여 농 업유산의 개념을 정의했다. 그리고 선정기준을 바탕으로 주요 요소 도출하고 유네스코의 세계유산, 유럽의 농촌유산, OECD의 농촌 어메니티와의 비교를 통해 농업유산의 특성 을 파악했다. 둘째, 농업유산의 제도적 특징을 법적 측면의 특징과 제도적 측면의 특징으로 도출했다. 법적 측면의 특 징은 농업유산을 직접 언급하는 법령인 ｢농어업인 삶의질 향상법｣과 농업유산에 해당되는 농업·농촌 자원에 간접적으로 영향을 미치는 법령인 ｢농어촌정비법｣ 등 9개의 법령 을 조사하여 파악했다. 제도적 측면의 특징은 세계중요농업 유산제도, 국가중요농업유산제도의 목적, 지정현황, 보전· 관리 내용 분석을 통하여 파악했다. 셋째, 국가중요농업유 산 보전·관리 현황을 파악하고 문제점을 도출했다. 보전·관리 현황을 파악하기 위해 9개의 국가중요농업유산으로 지정된 곳 중 ｢농어업인 삶의질 향상법｣ 및 ‘농촌 다원적 자원 활용 사업’에 의거한 보전 및 활용계획이 수립된 6곳의 계획내용을 분석했다. 보전 및 활용계획은 사업 구성 및 현황, 사업간의 연계성을 중심으로 분석하였다. 사업 구성 및 현황의 경우 ‘농촌 다원적 자원 활용 사업’ 지침에 따른 사업 구분(계획수립, 환경개선, 가치제고)과 H/W, S/W 사업구분 으로 사업량 및 사업비의 구성을 파악하였다. 사업 간 연계 성은 H/W사업과 S/W사업 간의 내용적 연계성을 중심으로 파악하였다. 보전·관리 현황을 분석한 내용을 토대로 현황에 대한 문제점을 도출하였다. 마지막으로 이를 종합하여 국가중요농업유산의 지속가능한 보전·관리를 위한 개선방 안을 제시하였다. FAO와 농림축산식품의 농업유산 개념을 비교분석한 결과 농업유산의 개념은 “지속가능성, 환경적응성, 생물다양성, 전통성을 갖춘 농업시스템과 경관”으로 정의될 수 있다. 농업유산은 과거부터 현재까지 지속되는 농업활동, 농업시스템, 경관 간의 유기적인 관계라는 특성과 생명력을 지니고 작동하는 유산의 특성을 지닌다. 농업유산은 개별적 가치를 지닌 요소의 나열이 아닌 요소들간 관계의 작동이 전제조건이라는 특성을 지닌다. 농업유산은 기본적 전제가농 업활동을 통한 시스템의 작동과 경관의 지속가능성이므로 작동되지 않는 대상은 농업유산으로 지정될 수 없다. 농업유산 제도의 법적 측면의 특징은 개정된 「농어업인 삶의질 향상법」내 농업유산의 지정·보전·활용에 대한 조항이 마련되어있다는 것과 보전(규제)보다 활용(지원)에 방점을 두었다는 것이다. 2015년 일부개정 후 국가중요농업유 산의 지정과 그에 따른 보전 및 활용 계획 수립에 대한 조항 을 신설하였으며(법 제30조의2, 시행규칙 제2조의7) 이를 근거로 정부 부처 및 지자체는 국가중요농업유산에 대한 계획 수립과 예산 지원이 가능해졌다. 또한 제도가 도입되기 전 농업유산과 관련된 법들은 지역 지정을 통한 규제로 농업·농촌 자원을 보전하는데 초점이 맞춰져 있었다. 그러나 제도는 농업유산을 보전하는 것뿐만 아니라 활용을 목적으로 두고 있어 주로 사업을 통한 지원을 바탕으로 한다. 제도적 측면의 특징은 첫째, 계획, 재정적 지원을 통한 농업유산 보전·활용 정책 시행, 둘째, 국가중요농업유산제 도의 실행 수단, 농업유산의 발굴 수단으로써 ‘농촌 다원적 자원 활용 사업’의 사용, 셋째 자체와 지역주민이 중심이 되는 관리 및 활용 추구, 넷째, 국제적 범위, 국가적 범위의 농업유산 보전·관리 역할의 배분을 하고 있다는 것이다. 중 앙부처와 지자체는 계획 시행 및 별도의 보전·활용을 위한 재정적 지원이 가능하고 국가중요농업유산의 보전 및 활용 계획 수립과 시행의 재원으로 ‘농촌 다원적 자원 활용사업’ 이 존재하며 이는 3개년 15억원의 사업비 규모로 국가중요 농업유산지역에 투입된다. 또한 사업은 2013년 기준 지침 에서는 대상지로 ‘유산지정지역’을 우선 선정하였으나 2017년 지침 이후 ‘신청지역’이 포함되어 기존 농업유산의 보전·관리에서 발굴을 위한 지원 사업으로 기능이 확장되었다. 또한 제도의 내용 상에서 농업유산 신청과 보전 및 활용 계획으로 주민 또는 주민협의체의 지정동의서 작성, 주민협 의체 구성, 지역 주민 또는 주민협의체와의 협력에 관한 사항을 하도록 하고 있다. 제도의 역할 구분으로 세계중요농 업유산제도는 국제적 범위에서 유산의 인증 및 홍보, 모니 터링의 역할을 수행하며 국가중요농업유산은 농업유산의 직접적 보전·관리를 수행하고 있다. 국가중요농업유산의 보전·관리 현황 중 사업 구성 및 현 황을 파악한 결과는 다음과 같다. 첫째, 6곳의 전체 사업 중 공간개발사업은 40%이상으로 가장 높은 비율을 차지하고 있었으며 세부 사업 중 부지구입, 환경정비, 자원보호의 보호 및 정비 사업은 0.3%에 불과한 실정이었다. 정비개발, 환경개선, 가치제고의 사업 분야는 평균적으로 각각 사업비의 29.77%, 40.16%, 28.92%이고 환경개선이 전체 중 가장 높은 비율인 40.16%를 차지하며 정비개발과 가치제고는 비슷한 수준이었다.또한 사업내용 중 부지구입, 환경정비, 자원보호의 경우 반영하고 있는 사례가 없거나 있더라도 소수에 불과하여 전체 사업 내용 중 대상지의 유지, 보전에 관한 내용의 반영이 부족했다. 사업 간의 연계성을 파악한 결과 전체 H/W사업과 S/W 사업을 연계한 사례지는 3곳에 불과 하였으며 전체 21개의 H/W사업 중 S/W사업을 연계하거나 포함한 사업은 14개, 프로그램이 없는 사업은 7개였다. 이를 바탕으로 파악된 국가중요농업유산 보전·관리 문제 점은 다음과 같다. 첫째, 사업기간의 종료와 함께 농업유산 의 보전·관리가 중단되고 있다. 농업유산의 보전·관리에 대 한 국가중요농업유산제도는 사업기간 3년의 ‘농촌 다원적 활용 사업’으로 보전 및 활용계획이 실행되어 3년의 사업기간 종료 시 지원, 관리될 수 있는 수단이 부재하다. 둘째, 농업활동의 활성화보다는 농업유산의 관광자원화에 초점 을 두고 있다. 6곳의 전체 사업 중 공간개발사업은 40%이상 으로 가장 높은 비율을 차지하고 있어 농업유산 개발을 통 해 관광명소화가 주도적으로 이루어지고 있었다. 셋째, 콘 텐츠가 부재한 농업유산 자원 개발식의 H/W사업이 전개되고 있다. 이상을 종합해 볼 때, 국가중요농업유산에 대한 지속가능 한 보전·관리를 현 문제점에 대한 개선방안이 필요한 것으 로 판단된다. 제시하고자 하는 개선방안은 다음과 같다. 첫째, 인센티브와 규제가 통합된 제도의 구축이 필요하다. 사 업은 사업기간이 존재해 일시적인 지원에 그칠 수 있으므로 지속적인 지원과 관리가 가능하도록 인센티브 지급과 규제가 통합된 제도 보완이 필요하다. 또한 인센티브는 농업유산 보전·활동에 지급되고 규제는 이에 반하는 활동에 부여 되어야 하며 이를 위해 농업유산이 속한 지자체 내에서 농 업유산에 대한 가치의 공유가 이루어져 지자체 차원의 제도 정비가 필요하다. 둘째, 농업에 대한 보조금, 생산물 인증제도 등 농업활동에 대한 지원 정책 전개가 필요하다. 농업유산은 농업활동이 지속되어야 유지될 수 있는 특성상 농업활동에 대한 지원이 필수적이다. 또한 농업유산이 위치한 농촌은 인구의 과소화, 고령화의 문제를 지니고 있기에 농업활동에 대한 지원을 통해 지역민의 소득을 증대하고 인구 유입을 촉진하 여 보전해야 한다. 셋째, 프로그램이 기반이 되는 사업 시행이 필요하다. 프로그램이 부재한 공간 개발 사업은 개발된 공간에 대한 관리가 어려우며 공간의 활용도 한계가 있다. 또한 농업유산은 과거부터 형성된 자원이기 때문에 한번 개발·훼손 후 복구가 힘들기에 신중한 개발 사업 시행이 필요하다.