현재 한국학계에는 언제부터인지 소위 ‘공도정책’이라는 용어가 통용되고 있다. 그리고 이 용어는 조선정부가 섬을 포기하는 정책을 실시해왔던 것으로 이해되어, 울릉도와 독도가 조선의 영토가 아니었다는 결론을 유도해 갔다. 그리고 일본에서는 이 논리를 이용하여 독도의 선점논리를 정당화해가고 있다. 이 글은 ‘공도정책’의 허구성을 밝히려는 목적에서, 조선전기의 武陵等處安撫使와 茂陵島巡審敬差官의 파견을 검토한 후, 조선후기 안용복 도일사건 이후 정착된 搜討制의 실체를 규명하여, 조선왕조가 전기간에 걸쳐 울릉도와 독도를 어떻게 관리해 왔는가를 재조명하고자 한다. 조선초기 섬을 비워둔 것은 사실이다. 그러나 그 이유는 왜구의 약탈을 사전에 방지하기 위한 조처였고, 그 방법으로 거주민을 육지로 불러들이는 刷出이었지만, 그 이후 섬을 지속적으로 관리하는 정책과 제도를 시행했다. 섬을 지속적으로 관리하기 위해, 1416년부터 ‘武陵等處按撫使’를 파견했고, 1436년부터는 ‘巡審敬差官’을 파견했다. 그리고 조선후기에는 1694년에는 장한상으로 하여금 울릉도를 搜討하게 하고, 1697년부터는 3년에 1번, 삼척영장과 월송포만호가 번갈아 가며 수토를 정례화 했다. 이후 울릉도 수토는 흉년을 당해 정지하거나 연기하기도 했지만, 1700년대에는 지속적으로 실시했다. 그러나 1800년대에 들면서 三政紊亂으로 정치기강이 해이해졌다. 수토군의 규모나 편성은 대략 80명 정도로 구성했고, 반드시 倭學譯官을 대동했으며, 4척 정도의 배가 출항했고, 格軍과 什物 등은 삼척 인근의 강릉, 양양, 평해, 울진 등 5개 마을에서 나누어 부담했다. 또한 수토군의 임무는 왜인탐색과 울릉도 지세 조사가 임무였고, 토산물의 진상이나 인삼채취도 부과되었다. 울릉도 수토제는 1881년 울릉도 개척이 본격화되고 내륙인의 울릉도 거주가 정식으로 허용되면서, 1894년까지 지속되었다.