지방자치의 헌법상 보장과 한계는 자치단체, 자치기능, 자치사무의 보장 과 한계로 나타나는 바, 현재 국회에 계류 중인 주민자치기본법안의 경우 에는 주민자치를 실현하기 위하여 자치의회의 성격으로서 읍·면·동의 주민 으로 구성되는 최고의결기관으로 주민총회를 두고, 주민총회에 의하여 자 치행정의 성격으로서 집행기관인 주민자치회를 법인으로 하여 주민에 의 하여 설치하는 기관통합형 자치기관을 상정하고 있는데(법안 제9조 및 제 10조), 이는 우리나라 헌법상 지방자치단체는 단체자치 중심의 기관대립 주의를 취하고 있다는 점에서 개선의 여지가 있다. 또한 이 법안에는 주 민자치회의 구성은 추첨제를 통하여 주민이 그 위원이 되고(법안 제11 조), 그 주민의 자격은 해당 지역에 1) 주민등록이 되어 있는 사람, 2) 재 외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률에 따라 국내거소 신고인명부에 올라 있는 사람, 3) 출입국관리법에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년 이 경과한 외국인으로서 외국인등록대장에 올라 있는 사람, 그리고 4) 조 례가 정하는 별도의 절차를 통해 주민자치회의 주민으로 될 수 있도록 하 는 간주규정을 두고 있는데(법안 제7조), 이는 우리나라의 헌법상 입법자 의 입법형성에 의하여 주민을 정할 수 있다고 하더라도, 또한 설사 주민 자치기본법안에 의한 추첨제 방식으로 선거를 할 수 있다고 하더라도, 자 치기관이라는 그 성격상 선거권과 피선거권을 모두 가질 수 있는 주민등 록이 반드시 되어 있는 국민에 한정되어야 한다고 할 것이므로, 국민이 아닌 외국인 또는 주민자치회가 정하는 사람을 주민으로 하고 그 주민이 주민총회 및 주민자치회의 위원이 되도록 하는 이 법안의 규정은 개선의 여지가 있다. 더구나 자치기관의 성격을 지니고 있어서 주민자치회 사무 국의 직원을 지방공무원법이 적용되는 지방공무원으로 보하면서, 주민자 치회의 예산은 국가가 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원하는 규정들 을 마련하고 있다는 점에서도(법안 제12조 및 제13조), 이러한 법안의 규 정들은 세밀하게 개선되어질 필요성이 제기된다.

현행 헌법 제64조 제1항에서는 “국회는 ‘법률에 저촉되지 아니하는 범 위 안’에서 의사와 내부규율에 관한 ‘규칙’을 제정할 수 있다.”고 규정하 고 있고, 국회법 제1조에서는 “국회의 조직과 의사 기타 필요한 사항을 규정”한다고 하여, 국회법에서 국회의 조직과 의사에 관한 내부규율을 규 정하고 있으며, 국회법 및 국회규칙관련법에 근거하여 국회규칙을 제· 개정하고 있다. 그런데 국회의 조직과 의사에 관한 내부규율을 법률의 형식으로 규정하는 경우에는 대통령의 법률안거부권으로 국회의 권한을 사실상 행사하지 못하게 할 수 있어 권력분립의 원칙을 위반할 수 있다. 대통령의 법률안거부권 행사시 국회는 재의결이 가능하지만 재적의원 과 반수 출석과 출석의원 2/3이상의 찬성이라는 그 엄격성으로 인하여 여야 합의로 통과한 국회법개정안이 법률확정되지 못하고 사실상 폐기할 수 있어서이다. 이러한 점에서 국회의 조직과 의사에 관한 내용은 관련 국 회규칙으로 이양하여 그 자율성을 부여하고, 외부적 영향을 미치는 규정 만을 국회법에서 국회규칙으로 위임하는 형식이 아닌 법률형식으로 직접 규정하여 대통령의 견제기능에 놓이게 하는 것이 필요하다는 문제의식이 제기된다. 국회내부에만 영향을 미치는 국회의 조직과 의사에 관한 내용 적 문제점에 대한 규칙심사권은 대법원이 사후적으로 최종적 판단이 가 능하여서이다. 입법권자는 국회이고 그동안 대통령도 국회의 조직 및 의 사에 관한 내부규율에 대해서는 국회의 자율권을 존중하여 대통령이 관 여를 거의 하지 않았다는 점에서 볼 때에도, 국회의 조직 및 의사에 관 한 내부규율에 해당하는 사안을 국회법이라는 법률형식에 둘 필요는 없 어 보인다. 현행 헌법기준에서는 국회법과 국회규칙을 구분하는 것으로 하되, 외부적 영향을 미칠 수 있는 규정은 국회법에서 직접 법률의 형식 으로, 내부적 국회의 조직과 의사에 관한 사안의 규정은 국회규칙에서 규칙의 형식으로 규정하여 국회의 자율권을 최대한 확보하는 방안으로 개선하는 것이 입법권자인 국회의 자율권을 최대한 보호하는 방안이 아 닐까한다.