행정법은 국가의 행정도 법에 의한 지배를 받아야 한다는 “법치행정의 원리”를 바탕으로 발전을 이룩하였다. 오늘날 행정주체가 일정한 목적을 달성하기 위하여 전통적인 권력적 방식 이외에 비권력적 방법을 통하여 행정객체를 일정한 방향으로 유도하는 행위형식이 등장하였다. 그 대표적인 형태가 “행정지도”인데, 사인이 이에 대해 대응하는 공법적 수단의 여하가 현대 행정법학에서 주요한 관심사가 되었다. 행정지도란 행정기관이 그 소관사무의 범위안에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도, 권고, 조언 등을 행하는 행정작용을 말한다. 행정지도는 반드시 법적 근거를 요하지 않으므로 책임소재가 불명확할 우려가 있고, 사실상의 강제가 될 수 있으며, 처분성과 배상책임 등을 인정하기가 곤란하여 행정쟁송 또는 국가배상을 통한 구제를 받기가 어려울 수 있어서 공익과 법치주의를 후퇴시킬 우려가 있는 문제점 등이 지적되고 있다. 특히, 경제영역과 관련된 행정에서는 행정지도와 같은 비권력적 행정작용이 빈번하게 활용되고 있다. 경제행정에서는 소비자나 경쟁업체 등 제3자에게까지 행정작용의 효과가 미칠 수 있기 때문에 더욱 중요하다. 본 논문에서는 우리나라에서 행정지도가 형성된 배경과 그 행정법적 의미를 살펴보고, 경제행정의 영역에서 행정지도와 관련하여 제기되는 제도적 갈등양상에 대해 검토하였다.

Administrative law is developed on the basis of the principe of Rule of Law which means that even government must be subject to the law. Today there are several modalities of administrative action, outside the authoritarian way which is classic, by which the administration guide the administered a representative examples of which is the administrative guidence. In contemporary administrative law the existence of routes to lodge a protest against the administrative guidence is an important challenge. The administrative guidance means any administrative action for an administrative agency to guide a specific person in performing or failing to perform any certain act or to recommend or advise him/her to do so or not to do so in order to accomplish administrative purposes within the scope of affairs falling under its jurisdiction.The administrative guidence implies some problems : inevidence of responsibility for the administration since the guide does not require precise textual foundation; opportunity to use legal remedies for contesting the claim or to be covered against the administration. Consequently, it is likely that this mode of action can roll back the public interest and the principe of Rule of Law. Particularly in the field of economy, the analysis of administrative guidence is important because the action of the administration may cause effects on consumers, rivals or other third parties than the administered.So in this article we firstly analyze the context of the arrival of administrative guidence and its implication in the administrative law, and then examine some practical conflicts related to the administrative guidence.

Ⅰ. 들어가며
Ⅱ. 행정지도의 형성과 발전
Ⅲ. 행정지도의 한계와 권리구제
Ⅳ. 경제행정과 행정지도
Ⅴ. 결어

• 김도승(법학박사, 한국법제연구원 부연구위원) | KIM, Do-Seung