공공기관의 운영과 관리를 위한 법적 근거로 2007년 1월 19일 법률 제8258호로 제정되어 2007년 4월 1일부터 시행 중인 「공공기관의 운 영에 관한 법률」이 있다. 동법은 공공기관에 대한 통일적 관리체계를 도입하기 위한 것으로, 공공기관의 자율책임 경영체제를 확립하고 경영 의 합리성과 운영의 투명성을 높이기 위하여 공공기관의 범위 설정과 유 형구분 및 평가·감독시스템 등 공공기관의 운영에 관하여 필요한 사항 을 정하는 것을 목적으로 한다. 그런데 동법 제4조제1항에 따르면 동법 이 적용되는 공공기관은 특별법에 따라 설립된 정부출연기관(제1호), 총 수입액의 과반이 정부지원액인 기관(제2호), 정부가 지분보유 또는 임원 임명 등을 통해 지배하는 기관(제3호부터 제6호) 중 하나에 해당하는 기 관 중에 기획재정부 장관이 지정하는 기관이다. 이는 공공기관운영법 제 4조제1항의 요건을 충족하는 기관 중에서 어떠한 기관을 공공기관으로 지정할 것인지에 대한 실질적인 요건 규정이 부재하기 때문에, 결국 동 법의 적용대상이 되는 공공기관인지 여부는 기획재정부 장관의 재량에 완전히 일임되어 있다는 것을 의미한다. 이처럼 공공기관운영법상 공공 기관은 소유구조와 지배구조라는 다분히 회계적인 기준으로 공공기관을 정의한 것으로 공행정작용을 위한 주체로서 공익실현의 목적 즉 공공 서비스를 담당하는 기관으로서의 실질적 기준이 상당부분 결여되어 있 고, 때문에 공공기관법상 지정된 공공기관이 행정법이론에 비추어 행정 의 주체로서 공공기관으로 봄이 적절하지 않거나, 행정의 주체인 공공기 관으로 포함되어야 할 기관이 누락되는 현상을 야기한다. 이에 본고에서는 공공기관운영법의 적용대상인 공공기관의 개념이 가 지는 공법적 흠결에 착안하여 공법이론의 관점에서 공공기관의 실질적 기준을 프랑스 공공서비스 법제 및 이론을 통하여 검토하였다. 이를 통 해 공공기관은 공익적 활동이 무엇인가에 대한 논의를 바탕으로 하고 있 다는 점과 법 형식이 어떤 실정법에서 행정 현실에 대해 선험적으로 존 재하는 것이 아니라 행정 현실의 변화를 수용하는 과정에서 형식에 관한 개념이 정립되어 왔고 지금도 변화하고 있다는 점을 확인하였다.

행정법은 국가의 행정도 법에 의한 지배를 받아야 한다는 “법치행정의 원리”를 바탕으로 발전을 이룩하였다. 오늘날 행정주체가 일정한 목적을 달성하기 위하여 전통적인 권력적 방식 이외에 비권력적 방법을 통하여 행정객체를 일정한 방향으로 유도하는 행위형식이 등장하였다. 그 대표적인 형태가 “행정지도”인데, 사인이 이에 대해 대응하는 공법적 수단의 여하가 현대 행정법학에서 주요한 관심사가 되었다. 행정지도란 행정기관이 그 소관사무의 범위안에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도, 권고, 조언 등을 행하는 행정작용을 말한다. 행정지도는 반드시 법적 근거를 요하지 않으므로 책임소재가 불명확할 우려가 있고, 사실상의 강제가 될 수 있으며, 처분성과 배상책임 등을 인정하기가 곤란하여 행정쟁송 또는 국가배상을 통한 구제를 받기가 어려울 수 있어서 공익과 법치주의를 후퇴시킬 우려가 있는 문제점 등이 지적되고 있다. 특히, 경제영역과 관련된 행정에서는 행정지도와 같은 비권력적 행정작용이 빈번하게 활용되고 있다. 경제행정에서는 소비자나 경쟁업체 등 제3자에게까지 행정작용의 효과가 미칠 수 있기 때문에 더욱 중요하다. 본 논문에서는 우리나라에서 행정지도가 형성된 배경과 그 행정법적 의미를 살펴보고, 경제행정의 영역에서 행정지도와 관련하여 제기되는 제도적 갈등양상에 대해 검토하였다.