우리나라는 그 동안 중앙집권적 통치에 익숙한 나머지, 의회가 제정한 법률만이 권리를 제한할 수 있다고 하는 것은 지방자치가 실시되지 않던 시절의 중앙집권식 사고를 탈피하지 못한 결과로 보인다. 그 논란 중의 하나가 바로 지방자치법 제22조 단서의 문제이다. 지방자치법 제22조 단서가 법률개정으로 삭제되든 그렇지 않든 이로 인해 조례의 제정범위와 관련하여 법률의 유보 없이 권리를 제한할 수 있을 것으로 보이지는 않는다. 그렇다면, 여기서 조례제정권의 한계와 관 련한 논의가 제22조 단서에 관한 논의에 국한되어서는 안 된다는 것을 확인할 수 있다. 조례로 주민의 권리 제한적 사항을 정할 수 있도록 하기 위해서는 지 방자치법 제22조 단서를 삭제하는 소극적인 태도에 그치는 것이 아니라, – 기본권 제한의 법률유보에 상응하는 – 이른바 ‘기본권 제한의 조례유 보’를 지방자치법에 규정하는 적극적인 태도가 요청된다고 할 것이다. 특히, 지방자치단체의 포괄적 자치권, 지방의회의 민주적 정당성, 지방 자치의 보충성, 공공복리 실현을 위한 지방권력 행사 등을 고려하면, 지금과 같은 입법권의 분점에 대한 재고가 요청된다고 할 것이다. 한편, 국가와 지방자치단체 간의 관계가 일방적이거나 억압적이라면 건강한 지방자치가 이루어지고 있다고 평가하기 어렵다. 지방분권형을 지향하는 국가라면, 양자의 관계는 상호교차적이어야 할 것이다. 이를 위해서 제도적 장치는 반드시 필요할 것이다. 지금과 같은 상황에서는 현재 인정되고 있는 제도적 장치만으로는 그 실효성에 의문을 가질 수밖에 없지만, 정치의 영역에서 중요한 것은 정치적 관행이기 때문에 지방의 의사를 국가에 지속적으로 피력하는 것이 중요하다고 할 것이다.

In South Korea, people have been so accustomed to the old centralized rule that they would say that their rights can be restricted only by the laws enacted by the National Assembly. This is, however, based on the old centralized way of thinking prevalent during the years when local autonomy was not in practice. One of such controversies is around the proviso in Article 22 of the Local Autonomy Act. It does not seem feasible to restrict the rights without statutory reservation with regard to the enactment scope of municipal ordinance no matter whether the proviso in Article 22 of the Local Autonomy Act will be deleted or not due to a revision. This means that discussions about the limitations of legislative power for municipal ordinances should not be limited to the proviso in Article 22. In order to put in provisions of restricting the rights of residents as municipal ordinances, there should be an active attitude to include "municipal ordinance reservation to restrict the fundamental rights," which corresponds to statutory reservation to restrict the fundamental rights, in the Local Autonomy Act instead of a passive attitude to delete the proviso in Article 22 of the Local Autonomy Act. There is a special request to reconsider the current branches of legislative power when consideration is taken into the comprehensive right of autonomy for local governments, democratic legitimacy of local assemblies, supplementary nature of local autonomy, and exercise of local power to fulfill public welfare. It will be difficult to say that there is healthy local autonomy when local governments have one-sided or repressive relations with the central government. If a nation is oriented toward the decentralization of power, their relations should be two-way. This raises a definite need for institutional devices. Under the current situation, it is inevitable to raise doubts about the effectiveness of the institutional devices that are recognized, but it is important to raise local voices and convey them to the central government in a consistent manner since what is important in the political domain is political practice.

Ⅰ. 서 론
 Ⅱ. 우리나라 지방자치의 역사와 자치단체의 구조
  1. 지방자치의 변천사
  2. 지방자치단체의 중층적 구조
  3. 광역지방자치단체의 존재이유
 Ⅲ. 자기결정의 원리로서 지방자치
  1. 주민자치와 단체자치
  2. 지방자치와 민주주의
  3. 지방자치와 주민참여
 Ⅳ. 지방의회의 헌법적 지위와 권한
  1. 지방자치단체의 필수기관으로서 지방의회
  2. 지방의회의 입법기관으로서의 지위
  3. 지방의회의 자치입법권과 그 한계
 Ⅴ. 지방의회의 입법권한 강화를 위한 시도
  1. 지방의회의 조례제정권의 한계를 극복하기 위한 기존의 논의
  2. 지방자치법 제22조 단서의 삭제와 조례의 제정범위의 상관관계
  3. 지방의회의 조례제정권 확대를 위한 새로운 논의
  4. 지방의 의사를 국가의사결정에 반영하기 위한 제도적 장치의 활용 및 구축
 Ⅵ. 결 론

• 손상식(연세대학교 법학연구원/광운대학교) | Son Sangsik (Professional Researcher at Institute for Legal Studies, Lecturer in Kwangwoon University)