우리나라는 그 동안 중앙집권적 통치에 익숙한 나머지, 의회가 제정한 법률만이 권리를 제한할 수 있다고 하는 것은 지방자치가 실시되지 않던 시절의 중앙집권식 사고를 탈피하지 못한 결과로 보인다. 그 논란 중의 하나가 바로 지방자치법 제22조 단서의 문제이다. 지방자치법 제22조 단서가 법률개정으로 삭제되든 그렇지 않든 이로 인해 조례의 제정범위와 관련하여 법률의 유보 없이 권리를 제한할 수 있을 것으로 보이지는 않는다. 그렇다면, 여기서 조례제정권의 한계와 관 련한 논의가 제22조 단서에 관한 논의에 국한되어서는 안 된다는 것을 확인할 수 있다. 조례로 주민의 권리 제한적 사항을 정할 수 있도록 하기 위해서는 지 방자치법 제22조 단서를 삭제하는 소극적인 태도에 그치는 것이 아니라, – 기본권 제한의 법률유보에 상응하는 – 이른바 ‘기본권 제한의 조례유 보’를 지방자치법에 규정하는 적극적인 태도가 요청된다고 할 것이다. 특히, 지방자치단체의 포괄적 자치권, 지방의회의 민주적 정당성, 지방 자치의 보충성, 공공복리 실현을 위한 지방권력 행사 등을 고려하면, 지금과 같은 입법권의 분점에 대한 재고가 요청된다고 할 것이다. 한편, 국가와 지방자치단체 간의 관계가 일방적이거나 억압적이라면 건강한 지방자치가 이루어지고 있다고 평가하기 어렵다. 지방분권형을 지향하는 국가라면, 양자의 관계는 상호교차적이어야 할 것이다. 이를 위해서 제도적 장치는 반드시 필요할 것이다. 지금과 같은 상황에서는 현재 인정되고 있는 제도적 장치만으로는 그 실효성에 의문을 가질 수밖에 없지만, 정치의 영역에서 중요한 것은 정치적 관행이기 때문에 지방의 의사를 국가에 지속적으로 피력하는 것이 중요하다고 할 것이다.

자치입법의 활성화는 자치입법의 양적 증대와 질적 우수성의 제고를 동시에 의미한다고 할 수 있는데, 자치입법의 양적 증대와 관련하여서는 규율가능한 대상사무의 확대가 가장 우선적으로 필요하다 할 것이며 질적 우수성을 제고하기 위해서는 상위법령과의 적법한 체계의 형성과 함께 지방자치단체의 개별적 상황을 잘 반영하고 지역의 당면과제에 기능할 수 있는 자치입법의 형성이 요구된다 할 것이다. 이 연구에서는 자치입법의 양적 증대와 질적 우수성을 제고하기 위해서는 입법과정의 절차를 통한 사전적 조정의 중요성이 크다는 인식하에 절차법적 문제를 중심으로 검토를 수행하였다. 즉 크게는 자치입법의 제정 등의 과정에 있어서의 주민참여절차와 자치입법과 관련하여 지방자치단체가 중앙정부와 국회에 의견을 제시하고 영향력을 행사할 수 있는 절차로 나누어 고찰하였다. 우리의 조례제정개폐청구제도는 매우 엄격한 절차를 요구함에도 불구하고 실질적인 영향력은 매우 약하다는 점이 지적될 수 있는데, 이러한 문제점의 개선을 위해서 주민투표와의 연계, 청구요건의 완화, 청구대상의 확대, 심의단계에서의 절차적 권리의 보장, 이의제기권의 보장 등의 문제가 개선될 필요성이 있다. 또한 지방자치단체 역시 국가 내적 존재이기 때문에 헌법과 법률에 의한 한계 내에서만 입법권한이 인정되고 행사할 수 있고, 따라서 자치입법권한의 인정과 행사에 있어 발생하는 법적 문제점은 지방자치단체가 중앙의 입법과정에 참여할 수 있는 절차적 보장이 충분히 이루어짐으로써 어느 정도 해소될 수 있을 것이다. 현행 법제는 아직 이러한 절차를 충분히 보장하고 있지는 않으며, 입법적 개선이 요구되는 부분이라 하겠다.