테러는 시대에 따라 진화하고 변화되고 있다. 그 시대의 과학기술, 정보통신기술, 문화를 반영하여 새로운 테러 수단을 이용하여 테러를 행한다. 그래서 시간이 갈수록 기존 테러와 다른 모습을 보이고 있어 테러의 공포감과 위험성은 날로 갈수록 높아지고 있다. 최근 변화된 테러의 양상으로 새로운 테러 주체가 등장하여 활동하고 있다. 어떠한 테러조직에 속하지 않고 스스로 학습하여 테러리스트가 된 자생적 테러리스트 즉, 외로운 늑대가 등장하였고, 국제적으로 지정되지 않은 새로운 테러단체가 활동하고 있다. 테러 공격의 대상이 국가·정부기관, 주요 중요시설 등의 하드 타겟에서 민간인 또는 민간시설, 다중운집장소를 대상으로 한 소프트 타겟으로 변화하였다. 다양한 테러 수단을 이용하여 활동하고 있다. 사이버공간을 이용하여 국가 및 민간시설을 대상으로 해킹, 전산망 마비, 바이러스 공격, 정보유출 등 사이버 테러행위와 드론을 이용하여 사람 또는 시설을 대상으로 드론 테러행위, 바이러스 등 생물무기를 이용하여 생물 테러행위를 일으키기도 하였다. 그러나 테러방지법에서는 이러한 변화된 모습을 반영하지 못하고 있으며 이를 규정하기에는 미흡한 점이 있다. 테러방지법상 테러의 개념을 테러의 대상, 목적, 행위와 수단을 제시하여 규정하고 있는데, 테러의 대상을 국가, 지방자치단체, 외국정부로만 한정하고 있어, 불특정한 다수 대상으로 한 행위는 테러에 해당되지 않는다. 테러의 주체에 대해서는 전혀 규정하고 있지 않아, 테러행위자가 명확하게 누구인지 알 수가 없다. 또 테러행위와 수단에 대해 사람, 항공기, 선박, 폭발물, 핵물질을 대상으로 각각의 행위와 수단을 나열하여 규정하고 있는데, 규정된 것 외 에 새로운 수단을 이용하여 테러를 할 경우 테러방지법상 테러행위에 해당되지 않아 테러행위가 아닌 일반 불법행위가 될 수 있다. 이러한 미흡점을 보완하고 최근 테러의 변화양상을 반영한 테러방지법 상 테러 개념을 재정의 하였다. 새로운 테러 주체의 등장과 활동을 반영 하여 자생적 테러리스트 및 새로운 테러단체를 포함할 수 있도록 테러 주체인 개인 또는 단체를 명시하였다. 테러 공격대상이 하드 타겟에서 소프트 타겟으로 변화를 반영하여 테러 대상에 불특정 다수를 포함하였다. 다양한 수단을 이용한 테러 활동을 반영하여 테러행위에 사이버 테러행위, 드론 테러행위, 생물 테러행위의 규정을 제안하였다. 앞으로도 계속해서 테러는 진화하고 변화된 모습을 보일 것이다. 어떠한 모습으로 등장할지 또 어떠한 수단을 이용하여 테러행위를 할지 아무도 예측할 수가 없다. 이러한 테러의 변화된 모습을 그때그때 테러방지 법에 반영할 수 없겠지만, 최대한 테러의 변화양상을 반영하여 테러를 예방과 대응할 수 있도록 노력해야한다.

사회복지국가가 보편화된 오늘날 폭발적으로 증가한 입법수요와 국가 과제의 증대로 인해 모든 입법사항을 법률에 빠짐없이 완전하게 규정한다는 것은 불가능하게 되었다. 그리하여 법률은 국가공동체와 그 구성원인 국민에게 기본적이고 본질적인 사항을 규정하고 세부적이고 전문적· 기술적 사항의 정립은 행정입법에 위탁하게 되었다. 우리 헌법도 이러한 경향을 반영하여 헌법 제75조와 제95조에서 행정입법인 위임명령의 근거를 마련하고 있다. 법률과 위임명령은 결합하여 대외적 구속력을 가진다는 점에서 법률과 위임명령은 모두 헌법상 요건을 충족하여야 한다. 법률은 위임명령에 포괄적 위임을 해서는 아니 되며 위임명령은 수권 법률의 수권 범위 내에서 수권 법률의 목적, 취지 등을 위반하여서는 아니된다. 문재인 정부 출범 이후 법률의 제·개정보다는 행정입법의 제·개정을 통하는 방식으로 특정 정책을 시행하는 사례가 증가하고 있는데 전기사 업법 시행령 개정안이 대표적인 사례라 할 수 있다. 전기사업법 시행령 개정안은 모법인 전기사업법의 수권 범위를 넘어서 새로운 입법사항을 제정한 것으로 평가되므로 위헌·위법으로 무효라 할 수 있다. 이처럼 헌법상 요건을 충족하지 못한 위임명령이 제정되고 있는 행정 현실은 법치행정과 권력분립의 원칙 관점에서 큰 문제라 할 것이다. 위임명령이 헌법상 요건을 충족하지 않고 제정되는 것을 방지하기 위해서는 사전적 통제방법으로서의 법제처의 심사와 사후적 통제방법으로서의 국회법 제 98조의2에 따른 국회의 행정입법 통제권이 제대로 원활하게 작동되어야 한다.

이른 바‘뉴 테러리즘’으로 지칭되는 새로운 양상의 테러가 세계 곳곳에서 지속적으로 발생하고 있는 상황에서 우리나라 역시 이에 대한 대응책으로 치열한 논란 끝에 2016년 3월 ｢국민보호와 공공안전을 위한 테러 방지법｣(법률 제14071호)을 제정한 바 있다. 그렇지만 이 법을 둘러싼 논란은 입법 이후에도 지속되어, 법의 본격적인 시행을 앞두고 헌법재판소에 일부조항에 대한 위헌청구가 제기된 바 있고, 심지어 법의 폐지를 내용으로 하는 개정안이 발의되어 국회에 계류 중인 상황이다. 그 동안 이와 관련된 학계의 논의는 테러방지의 효과성 내지 효율성을 높이기 위한 개선방안을 중심으로 전개되어 온 측면이 강하지만, 지속적으로 제기 되어 온 테러방지를 위해 운용되는 국가권력으로 인해 일반 국민의 기본 권 영역에 크고 작은 제한이 가해질 수도 있다는 우려 역시 염두에 둘 필요가 크다 할 것이다. 이에 본고는 입헌주의의 핵심원리 가운데 하나라 할 수 있는 실질적 법치 주의의 원리의 측면에서 특히 국회에 계류 중인 테러방지법제 개정안들을 중심으로 테러방지체제의 기본권 보장 강화방안을 모색해 보았다. 결론적으로 현행 테러방지체제의 핵심적인 기본권 보장 기제라 할 수 있는 인권보호관 제도는 구조적인 한계를 가질 수밖에 없다고 판단되므로, 향후 개선방안으로는 단기적으로는 국회의 통제권한을 강화하기 위한 방안을, 장기적으로는 테러방지체제 자체의 구조적 개편을 제안한다.

테러는 특정목적을 가진 개인 또는 단체가 살인, 납치, 파괴 등 다양한 방법의 폭력을 행사하여 사회적 공포상태를 일으키는 행위를 말한다. 즉 테러는 국가 등의 권행행사를 방해하거나 공중을 협박할 목적으로 사람 을 살해하거나 각종 시설물을 파괴・전복시키는 등 매우 위험한 행위이다. 테러방지법에서는 테러의 예방 및 대응 활동 등에 관한 사항을 규정 함으로써 국민의 생명과 재산을 보호하고 국가등의 안전을 확보하는 것을 목적으로 하고 있다. 그럼에도 불구하고 현실적으로 우리 사회는 테러로부터 늘 위협받고 있는 상황이다. 현행 테러방지법에서도 테러방지에 현실적으로 부합되지 않은 사항들이 지적되고 있다. 우선 현행법상 테러행위의 사전방지를 위해서는 대테러활동을 규정하고 대테러조사를 하고 있지만, 그 범위와 한계, 대책수립, 테러취약 요인 제거등 그 개념과 기능이 명백하지 않고 모호한 측면이 많다. 그리고 테러 관련 법률 간의 불균형과 부조화가 발생하고 있다. 특히 테러 관련 정보법률 간의 분산・중복 등이 문제가 되고 있다, 또 대테러 업무를 관 장하는 기관의 분산으로 업무의 통일성이 부족하고 테러업무의 특성상 신속하고 정확한 대응에 있어 소통에 차질이 발생하고 있다. 즉 전문적인 테러업무 콘트롤 타워가 없고 더우기 테러 전문가 조직이 부재한 실 정이어서 테러업무의 소통도 원활하지 않다. 그 밖에 대부분의 국제 테 러행위자들은 공항이나 항만을 통해서 입국하는 만큼 출입국 관리가 여 전히 불안한 실정이다. 이러한 문제점에 대하여는 테러의 사전방지와 유사시 테러행위의 즉각적인 진압이 우선적이다. 현실적으로 발생되는 테러 행위에 대한 테러방 지법상의 제도적 개선방안으로서는 우선적으로 대테러의 주체인 국가와 국민의 협력의무가 중요하다. 특히 국가의 대테러 활동으로서 인적관리와 각종 시설의 안전관리가 중요하며 이를 위하여는 대테러 절차로서 사 전정보 수집・관리가 중요하고, 테러의 사전대비를 위한 교육과 훈련이 중요하며, 국제간의 공조체제 또한 중요하다. 따라서 테러방지를 위한 체계적이고 종합적인 체계가 중요하다. 즉 대테러를 위한 정부의 각 기구의 조직체계의 연동성은 각 기관간 신속한 지휘체계의 확립을 위해 매우 필요하므로 전문적인 콘트롤 타워가 필요하다. 또한 테러방지를 위한 법률체계의 통합화 내지 융합화가 필요하다. 최근 사이버 테러가 매우 빈번한 만큼 우선적으로 사이버 테러에 대한 명확한 발생 원인, 공격 양상 에 따른 신속하고도 효과적인 대응력 확보를 위한 통합관리기관과 시스템이 필요하다. 즉 사이버 테러 대응력 강화를 위한 범 정부차원의 사이버안보 역량 강화, 사이버안보 핵심기술의 개발 및 정예요원 육성, 국가와 산업간, 그리고 국제간 공조체제 확대 등이 중요하다. 또 국제 테러 위험인물에 대한 철저한 출입국 관리가 중요하며, 국내에서의 테러 용의 자(외국인)에 대하여는 즉시 강제퇴거 조치하는 것도 필요하다. 이상 현행 테러방지법상 테러행위의 사전방지 내지 신속한 대응을 위 해서는 테러방지법을 토대로 각 법률간의 통합 내지 융합, 사이버 테러 법규화 내지 대응력 확보, 대테러 활동의 철저 등이 중요하다. 이를 위해서는 무엇보다도 현행 테러방지법의 보완 내지 개선이 필요하다고 할 수 있다.

이 연구의 목적은 한국과 미국의 테러대응 입법 및 개정과정에서의 정 책의 변동과정을 정책흐름모형을 적용하여 심층 검토함으로써 정책적 함 의를 찾고 향후, 우리나라의 테러방지법을 발전을 위한 의사결정과정의 효율성을 제고하는데 있다. 이를 위해 9/11 테러사건 이후 현재 적용되 고 있는 테러대응 법률 입법과정에 대한 기존연구와 정책흐름 모형의 선 행연구를 검토하였다. 그리고 우리나라의 테러방지법과 미국의 애국법· 자유법의 입법절차와 법적용에 있어서의 쟁점사항을 분석하였다. 연구 결과, 첫 번째 김대중 정부(16대 국회)∼노무현 정부(17대 국 회)∼이명박 정부(18대 국회)에서는 국가전체의 절박성과 정책선도자의 의지가 부족하여 정치의 흐름을 이끌지 못하였지만, 박근혜 정부(19대 국회)에서는 여당의 국회의원들은 강한 의지를 가지고 입법안을 발의하 는 등 정책선도자로서 정부의 강력한 법제정 추진의지에 의해서 법을 제 정할 수 있었다. 또한 2015년 11월 파리 동시다발 테러사건과 북한의 핵 문제 등 안보현안이 정책변동의 영향력으로 결정적으로 활용될 수 있 었다. 그러나 국회를 통과하는 과정에서 진보진영의 반대에 대한 타협안 을 만들면서 테러의 정의, 테러위험인물의 범위 등 중요한 법 목적에 관 련된 사항을 양보하여 정책의 성과 면에서 실효성이 부족하다는 평가를 피하지 못하고 있다. 두 번째, 미국의 경우 9/11 테러사건이라는 전대미문의 테러의 공포가 미국 전체를 패닉상태로 몰아넣었다. 부시행정부(114대 연방의회)는 안 보매파의원의 주도로 국가정보기관에게 무차별적 개인정보 수집 등 시민 의 자유와 사생활 보장이라는 선진민주주의의 가치를 희생시키면서 애국 법을 제정하는데 성공하였다. 테러사건 이후 불과 20여일 만에 이룬 법 제정의 성과였다. 그 후 여러 인권관련 사건을 거치면서 시민의 자유와 사생활 보장을 위한 법의 개정을 주장하였고 10여 년 동안 꾸준히 애국 법 개정안을 내놓았다. 그러나, 2013년 에드워드 스노든(Edward Joseph Snowden) 폭로사 건은 애국법을 개정하기 위한 결정적인 계기로 작용하였다. 애국법 연장 에 대한 안보매파들의 법 수호 의지는 극렬했으나 오바마 대통령은 상원 을 압박하여 자유법을 통과시켰다. 이 과정에서 정략적 차원을 넘어서 공화당원 중에서도 애국법 제정을 주장하였고, 긍정적 정책변동과정은 국가안보’와 ‘미국시민의 기본권 보장’의 균형을 이루었다는 평가를 받으 면서 현재까지 현행법으로써의 역할을 다하고 있다. 2016년 3월 3일 우리나라도 숱한 정책변동을 겪으면서 테러방지법을 보유한 국가가 되었지만 정책성과면에서 부족한 점이 많다는 비판을 받 고 있다. 테러의 정의, 테러위험인물의 범위 등 개정해야 할 여지가 많다 는 관계자들의 의견이 또한 비등하다. 무엇보다도 이러한 정책산출(정책 성과)의 실효성이 부족한 우리의 정치문화를 되짚어봐야 한다. 그리고 앞으로 정책산출이 높은 테러방지법으로 개정·보완하기 위하여 의사결 정 과정에 있어서 효율성을 제고할 수 있어야 할 것이다.