조선은 19세기 60년대부터 외세의 위협을 받기 시작하였고 프랑스와 병인양요, 미국과 신미양요가 발생하였다. 또 1876년 일본과 강화도조약을 체결하면서 문호를 개방하였다. 일본은 제일 먼저 울릉도·독도에 대한 야심을 드러내기 시작하였고, 울릉도에 일본인을 보내 벌목사업을 진행하였으며 해산물을 채취하였다. 이것은 1881년 울릉도 수토에서 보고되었다. 수토사들이 울릉도를 순찰할 때 일본인들이 나무를 베어 원산과 부산으로 옮기려 하였고 이 사실을 들은 고종은 이규원을 울릉도관찰사로 파견하여 울릉도를 자세히 조사할 것을 명하였다. 이규원은 울릉도 상황과 ｢울릉도내도｣, ｢울릉도외도｣지도를 그려 바쳤다. 이후 조선은 울릉도에 주민을 이주시키고, 도장(島長)을 두어 울릉도를 관리하였고, 군을 설치해 지방관제에 편입하고 관할 구역을 울릉도 전체와 독도를 포함하였다. 이러한 정책은 고종의 관방정책으로 볼 수 있다. 흥선대원군이 물러나고 고종이 집권하면서 1870년대 초부터 국경 방어에 관심을 갖고 대책을 강구하였으며 관방의 중요성을 인식하였다. 국경지역인 동래, 의주, 황해지역 방어와 이양선의 출몰 등에 대비하여 조치를 강구하였다. 또한 고종의 울릉도 관방정책은 전국 관방정책의 일환으로 울릉도를 개척하고자 하는 그의 영토수호의지를 살펴볼 수 있다. 울릉도는 버려진 섬이 아니라 비웠던 섬이고, 주민을 이주하여 단계적으로 울릉도를 개척하였고, 군청을 설치하는 등 고종의 정책변화를 살펴볼 수 있다.

본 논문의 목적은 17세기 후반에 발생했던 안용복의 피랍․도일사건이 갖는 의미를 규명하기 위한 데 있다. 안용복의 피랍․도일 과정과 그것을 둘러싼 논쟁점을 살펴보고, 그 사건이 갖는 역사적 의미를 정리해보고자 하였다. 첫째, 안용복이 1693년 요나고의 오야가 소속 어부들에게 피랍되었다가 표류민 송환의 절차에 따라 귀국할 때 비변사에서 안용복이 진술한대로 서계를 수령한 것은 아니었지만, 1695년 막부의 질의에 대한 돗토리번의 답변이나 1696년 2차 도일 당시 작성된 일본측 조사기록 등을 통해서 미루어 안용복은 돗토리번의 家 老로부터 울릉도와 독도가 조선의 영토임을 증명하는 모종의 문서를 받았던 것으로 판단된다. 둘째, 1693년과 1696년 두 차례의 도일은 울릉도와 독도의 영유권 재확인의 계기가 되었을 뿐 아니라 이후 진행된 울릉도수토정책으로 계승되었다. 안용복의 도일이라는 역사적 사실이 현재까지 한국이 동해의 해양주권을 유지하는 바탕이 되었으며, 실효적 지배를 하고 있는 이유이기도 하다. 조선정부는 적극적인 교섭 을 통해 막부의 일본인에 대한 ‘竹島渡海禁止令’을 끌어냈고, 울릉도 해역을 포함한 조선정부의 도서정책의 변화를 끌어냈다. 조선정부는 ‘울릉도쟁계’교섭 과정 중이던 1694년 9월 張漢相을 삼척첨사로 임명하여 울릉도를 조사하게 함으로써, 임진왜란을 전후하여 일시 중단되었던 울릉도 搜討를 실시하였다. 그리고 1699년부터는 邊將의 정기적인 수토를 제도화하였다. 세째, 안용복이 쓰시마번을 통하지 않고 직접 일본에 간 것은 대조선통교권을 독점하고 있던 쓰시마로 하여금 조선이 일본 幕府 등과 직접 통교할 수 있다는 가능성을 보여준 사건이었다. 쓰시마번의 儒者로 대조선교섭 전문가인 아메노모리 호슈(雨森芳洲)가 언급한대로, 안용복의 도일로 시작된 ‘울릉도쟁계’는 조일간의 외교교섭에 있어서 전환점이 된 사건이었다. 따라서 안용복의 도일로 촉발된 울릉도쟁계 는 임진왜란 이후 조선후기 조일관계가 비정상적인 외교적 관행이 고착되어 있던 상황을 타파하고 외교적 원칙이 정상적으로 기능하면서 처리된 사건으로 조일외교의 전환점이 된 사건이었다.

본고는 한일 양국간의 외교문서에 나타난소위 ‘비거주정책’(policy of non-inhabited island)은 결코 일본의 주장과 같은 ‘공도정책’(Island Vacancy Policy)이 아님을 국제법 적으로 밝히고자 했다. 1954년 2월 10일자 ‘일본정부의 견해’에 의해 제기된 조선 초 ‘수토 정책’(搜討政策)이 독도 ‘영토 주권의 포기’에 해당하는 것인가 하는 문제는 한일 양국간의 구술서를 통한 논박에서부터 시작된다. 수토정책에 관한 역사학의 연구는 울릉도와 독도에 서의 쇄환(Evacuation), 수토, 순심 정책 차원에서의 접근이었다. 조선시대 울릉도와 독도에 대한 정부의 관리대책은 대략 15세기 초기의 쇄환정책과 18 세기 후기의 수토정책으로 구별하여 고찰할 수도 있다. 그러나 본고는 이러한 구별을 두지 않고 또 제도적 측면을 포함한 단지 ‘수토정책’으로 칭하였다. ‘수토정책(수토제도)’란 2~3 년에 한 차례씩 관리(수토사)를 파견하여 울릉도와 그 부속도서인 독도를 순검 관리토록 한 정책이다. 이 수토정책은 여말선초에 왜구의 노략으로 피해가 심해지자 결국 1403년(태종 3) 8월 주민들의 피해를 우려해 육지에 나와 살도록 하는 ‘쇄환정책’으로 최초 실시한다. 이에 1416년(태종 16)년에는 울릉도와 주변 섬을 조사하기 위해 삼척만호 김인우를 무릉등 처안무사(武陵等處按撫使)로 임명을 시작으로 약 400여 년간 관리(수토사)를 파견한 조선의 도서관리 정책의 하나이다. 본고는 수토정책에 관해 역사적 검토를 바탕으로 현재의 한일 양국의 해양정책을 고찰하 고 난 뒤, 이러한 수토정책이 국제법상 ‘영토 주권의 포기’에 해당하는가를 법해석학의 견지에서 분석해 보았다. 즉 조선의 울릉도와 독도에 대한 수토정책은 국제법상 영토주권 포기 의 ‘요건’인 영토 포기의 주체와 객체, 구성요건, 효과 등 요건 구비 분석 결과, 이는 결코 영토주권의 포기에 해당하지 않는다. 결론적으로 설사 일부 일본학자의 주장처럼 공도정책 이 맞는다 치더라도 수토정책이 국제법상 영토주권의 포기에 해당되지도 않으며, 독도가 곧바로 무인도 또는 무주지가 되는 것이 아니다.

시마네현 다케시마문제연구회에서 나온 다케시마문제에 관한 조 사연구 최종보고서(2007.3)와 일본 외무성의 ｢竹島 다케시마 문제를 이해하기 위한 10가지 포인트｣(2008.3.8) 팸플릿의 경우 독도영 유권에 대해 ‘17세기 고유영토설’을 내세우고 있다. 본고는 이에 대한 비판을 제기하기 위해 공도정책이란 용어 대신에 수토정책이란 용어를 사용하자는 주장과 함께 일본의 17세기 고유영토설을 불식하기 위해 향후 수토정책에서 어떤 논리를 보강해야 할 것인가를 살펴 보고자 한 것이다. 일본의 17세기 고유영토설을 주장하는 울릉도로 건너갈 때의 정박 장이나 어채지로 이용하여 늦어도 17세기 중엽에는 독도의 영유 권을 확립했고, 17세기말 울릉도 도항을 금지했지만, 독도 도항은 금지하지 않았다고 한다. 그런 주장이 성립되기 위해서는 한일 양쪽의 자료에서 일본 어부들이 전적으로 독도를 목표로 하여 어로활동을 했다는 자료를 제시하지 않으면 안된다. 독도에서의 어 로활동은 울릉도를 근거지로 하여 이루어졌다. 일본 어부들은‘독도’만을 대상으로 해서 항해하지 않았다. 안용복 사건이후 울릉도와 독도에 들어온 사람들은 국제법 위반자들이었다. 그들은 1883 년 개척령에 의해 일본으로 소개되었다. 임진왜란 이후 1882년 이전까지 조선인들이 울릉도에 들어가 살았고, 그것을 거점으로 하여 독도에까지 어로활동을 하였음을 입증하는 자료를 발굴하여야 한다. 수토정책의 경우 일본으로 하여금 울릉도·독도가 우리 땅임을 인식시키고자 하는 정책을 부각시켜야 하고, 그것을 공도정책이라고 해서는 안된다. 또 수토정책 의 대상에는 울릉도 뿐만 아니라 독도도 포함되었음을 드러내주어야만 한다. 지금까지의 자료 가운데 울릉도에서 독도를 보았다는 자료는 제시되고 있지만 독도에 들어가 어로활동을 한 자료, 그리고 수토관이 독도를 심찰한 자료는 아직 발굴하지 못하고 있다. 이에 관한 자료 발굴에 초점을 두어야만 한다.