본 연구는 한국 비례대표제의 변화 과정을 통해 준연동형 비례대표제를 검토하면서 제22대 비례대표 국회의원선거에서 나타나는 정당의 공천 과정 과 선거 결과를 분석하였다. 한국의 비례대표제는 지역구에 기반한 제1당 우 선적 배분 방식에서 시작해 지역구에 기반한 병립형 비례대표제, 1인 2표 정당명부식 병립형 비례대표제, 1인 2표 정당명부식 준연동형 비례대표제로 변화하였다. 제22대 비례대표 국회의원선거를 위한 후보의 공천 과정은 절 차적으로는 정당성과 투명성에 기반한 것으로 보이지만 현실적으로는 각 정 당이 영입한 인사를 공천하는 한계를 보였다. 제22대 비례대표 국회의원선 거 결과는 유력한 여야의 위성정당이 전체의석의 69.57%를 차지하였고, 지 역구 후보를 공천하지 않은 더불어민주연합과 국민의미래, 조국혁신당이 전 체의석의 95.65%를 차지하였다. 준연동형 비례대표제는 정당의 이해관계에 따라 제도적으로 오용됨으로 비례대표 정당의 지역구 공천 하한선을 도입하 고, 대표성을 위해 연령별로 최소할당제를 도입할 필요가 있다.

본 연구는 역사적 제도주의를 활용해 박정희 정부의 국회의원 선거제 도를 생성 과정, 지속 과정, 조정 과정, 변화 과정으로 검토하고자 하였 으며, 그 결과는 다음과 같다. 첫째, 생성 과정이다. 권력장악을 위한 정 당추천제, 소선거구제, 제1당에 유리한 전국구 배분 원칙이 적용된 국회 의원선거법은 집권당에게 득표율 대비 의석률에 유리하였다. 둘째, 지속 과정이다. 제1당에 유리한 국회의원선거법이 유지되면서 집권당의 일당 우위정당체제는 더욱 강화되었다. 셋째, 조정 과정이다. 기존 선거제도에 서 의석수의 확대, 등록기간의 축소, 배분 제한조건의 강화 등 변화가 있 었고, 집권 세력에 대한 국민의 저항으로 제1야당은 집권당을 견제할 수 있게 되었다. 넷째, 변화 과정이다. 집권위기에 직면한 집권세력은 중선 거구제를 도입하여 지역선거구에서 국회의 과반수 의석을 확보하였다. 박정희 정부에서 제1당은 이득비와 보너스율에서 이득을, 제2당은 제9대 국회의원선거를 제외하면 이득비와 보너스율에서 손해를 보았다. 박정희 정부의 국회의원 선거제도는 제1당에 유리한 양당 체제를 강화하였으나 집권세력이 권력창출, 권력유지, 권력연장, 영구집권을 위해 국회의원 선 거제도를 도구로 활용했다는 비판에 직면하였다.

본 연구는 21대 총선에서 처음 적용된 준연동형 비례대표제도에 대한 평가를 통해 선거제도 개선방안을 제안한다. 21대 총선에는 준연동형 비 례선거제도는 비례 위성정당의 출현과 비례의석을 목적으로 한 비례정당 의 무분별한 확산을 초래했지만, 본 연구에서는 준연동형 비례선거제도가 군소정당의 국회 진입 가능성은 높였다고 분석하였다. 이 연구결과를 토대 로 선거제도 개선과 공직선거법 법률안 개정안을 제안한다. 첫째, 100% 연동형 비례선거제도의 도입을 고려할 필요성이 있다. 둘째, 연동형 비례 선거제도의 효과를 높이기 위해서는 결국 국회의원 수를 증원해야 하지만, 현 국회의원 총 의석수(300석)를 토대로 지역구와 비례대표의 비율을 2:1 또는 3:1비율로 조정할 필요가 있다. 셋째, 거대 여야 정당의 비례 위성정 당의 출현을 억제하고, 비례의원만을 목적으로 한 비례정당의 난립을 막기 위해 두 가지 공직선거법 개정안(신설)을 제안한다.

본 연구는 이승만 정부의 국회의원선거제도가 한국 국회의원선거제도의 토대가 되고 있다는 인식에 근거하여 역사적 제도주의를 활용해 이승만 정부의 국회의원선거제도를 생성과정, 지속과정, 조정과정, 변화과정 으로 검토하였다. 첫째, 생성과정은 국회의원선거법에 직접 영향을 줄 수 있는 정치세력의 부재로 정당에 대한 인식의 부족하여 선거결과도 정당 보다는 무소속의 당선이 많았다. 둘째, 지속과정은 국회의원선거법에 미세한 변화가 있었지만 선거결과에는 아무런 영향을 주지 못하였다. 셋째. 조정과정은 국회의원선거법의 변화보다는 이승만 대통령의 정당창당과 정당추천제의 도입으로 집권당인 자유당의 절대우위체제가 구축되었다. 넷째, 변화과정은 입후보자의 등록기간 단축과 기탁금제의 도입으로 무소속의 입후보자가 급감하였을 뿐만 아니라 당선자도 정당소속이 대부분 이었으며, 집권당을 견제할 수 있는 양당체제가 구축되었다. 이승만 정부의 국회의원선거제도는 한국의 국회의원선거제도의 근간을 마련하였다는 긍정적 효과가 있는 반면에 대통령이 집권안정과 집권연장을 위해 국회 의원선거제도를 왜곡하였다는 부정적 효과도 나타났다.

오늘날 대의민주주의는 대중의 직접참여가 아니라 대표를 통한 간접참여가 근간을 이루고 있다. 본 연구는 국회의원선거제도가 선거결과에 직간접적으로 많은 영향을 주고 있다는 사실에 착안해 한국의 국회의원선거제도에 토대를 제공한 이승만 정부의 국회의원선거제도를 입후보자의 자격기준과 당선기준의 주요 변수인 선거구의 획정방법, 입후보자의 등록방법, 당선인의 결정방식을 통해 검토하였다. 이승만 정부의 국회의원선거제도는 제1대 국회의원선거제도를 기본으로 하여 부분적인 변화와 적용이 진행되었다. 첫째, 선거구의 획정방법과 당선인의 결정방식은 거의 동일하여 입후보자에게 변수로 작용하지 않았다. 둘째, 입후보자의 등록방법은 추천인 수의 축소, 등록기간의 단축, 기탁금제의 도입, 정당추천제의 도입 등 변화가 있었다. 특히, 정당공천제와 기탁금제는 집권당과 이승만 대통령의 권력안정화에 기여하였을 뿐만 아니라 한국의 정당구도가 양당체제로 개편되는데 커다란 영향을 주었다.

대의제는 익히 대화와 토론을 통한 공공의 이익 판단을 위하여 고안된 정치제도이다. 공공의 이익은 ‘결정’ 되거나 ‘발견’ 되어 진다. 결정되는 공익은 가치관의 차이에 의거 극단적인 대립 속에서 다수결의 원칙으로 정해지는 것이고 발견되는 공익은 숙의 없이 공익이 발견되는 경우와 숙의가 반드시 필요한 경우로 나뉜다. AI는 이 세 가지 유형 중에서 숙의가 필요한 경우에 가장 유용하게 사용될 수 있다. 현재에도 대의제의 핵심 요소인 선거를 통하여 선출된 대표자들이 공공의 이익을 판단을 돕기 위한 여러 가지 제도와 장치들이 구성되어 있다. 대통령의 직무를 돕기 위해 대통령의 인사권이 인정되는 ‘임명직’ 공직자나 국회의원의 공공의 이익 판단을 위해 국민 세금으로 운영되는 국회예산정책처, 국회입법조사처 등의 조사기관들이 그것이다. 이와 같이 최종 공익결정 권한이 없는 중간 판단자와 공익 결정의 권한이 있는 결정 주체 모두에게 AI는 유용할 수 있다. 물론, 대표를 선출하지 않는 (직접)민주주의 하에서도 AI는 기능할 수 있다. AI가 제공한 정보로 가부를 묻는 실시간 국민투표를 실시할 수 있는 기술의 발전을 기대할 수 있기 때문이다. 다만, 이와 같은 경우에는 가부를 묻는 의제의 선정을 사람이 아닌 AI가 맡기 때문에 실질적으로는 AI가 사람을 지배하는 상황으로 변질 될 수 있는 위험성도 매우 크다. 한 발 더 나아가 AI가 의제를 결정하고 중간 판단도 하며 최종 공익 결정도 AI가 할 경우 사람은 주권을 포기하거나 강탈당하거나 양자 중에 선택해야 한다. 물론 이와 같은 경우는 헌법적으로 용인되지 않는다. 그러나 이에 앞서 필수적으로 고려해야 하는 인공지능의 특징이 있다. 대부분의 사람들은 사람에 비하여 훨씬 AI가 ‘객관적’이라 믿는다. 하지만, AI는 어떤 알고리즘을 통하여 학습하는가에 따라서 완벽하게 다른 결론을 ‘객관적’으로 보이도록 할 수 있다. AI가 입법과정을 다룸에 있어서 사람만큼이나 편견이 생겨 그 편향성이 강화된다면 AI에게 객관성을 기대하기 어렵다. 편향성을 가진 인공지능이 의제를 결정하고 중간판단에도 개입하고 최종 공익 결정도 누군가에 의해 의도적인 알고리즘 조작을 통해 가능하다면 그것이 우리 인류가 대의제를 고안한 근본 원칙에 맞는 것인가에 대해 동의할 수 없음은 자명하다. 이것이 AI가 발전하면 서도 궁극적으로 공공의 이익의 최종 판단을 합의제 의사결정 기구인 국회에서 ‘사람’으로 구성된 국회의원이 해야만 하는 이유이다. 객관적일 것이라 기대하는 AI도 우리만큼 편향적일 수 있기에 우리가 마지막으로 기댈 수 있는 것은 ‘불완전한 인간’들의 숙의를 통한 공익 추구뿐이다.