2016년 『국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법(이하 테러방지법)』이 제정 되었다. 동법은 제정 당시에 일부 국회의원들과 시민사회세력들로부터의 강 력한 반대에 부딪혀 태생적으로 내재적인 한계점을 가진 채 법률로 탄생하 였다. 이러한 한계점에도 불구하고 테러방지법이 통과될 당시에는 법안이 통과된 그 자체로 의의가 있다는 평가를 받았다. 그러나 이러한 생래적 문 제는 결국 현행 테러방지법의 실효성에 큰 제한으로 이어졌다. 법안통과 이 후에도 테러방지법을 개정해야할 필요성에 대해 여러 실무자 및 전문가들의 강한 의견개진과 주장들이 있어왔다. 특히 테러방지법과 관련해서 가장 심 각한 문제점으로 지적되는 것은 테러행위 판단에 있어 유엔이 지정한 테러 단체와 그 조직원, 지지자, 추종자들에 국한시킴으로서 한국의 실정과 상황 에 맞는 테러판단기준으로서 그 효용성이 매우 미흡하다는 점이다. 이 같은 현행 테러방지법 상 테러판단정의는 지속적으로 진화되고 변화되고 있는 오 늘날의 테러행위의 양상과 테러행위자들의 특성을 전혀 반영하지 못하고 있 다. 이러한 상황에 비춰볼 때, 현행 테러방지법 상의 테러개념규정은 지나치 게 경직되어 있고 현실성이 없다. 또한 테러행위의 판단 역시 특정행위들의 나열로 구성되어 있어 테러행위 일반적 개념이 무엇인지도 불분명하다. 이 때문에 테러 개념에 대한 법적 정의의 필요성도 대두된다. 이와 같은 테러 행위자와 테러행위 판단에 대한 테러방지법 상의 경직성과 비현실성은 테러 방지법의 자체의 효용성을 상당히 저해하는 부정적 결과로 이어진다. 따라 서 현행 테러방지법의 테러판단기준을 다시 살펴보고 테러판단기준이 되는 테러개념을 한국의 안보현실에 맞게 보다 유연하고, 실효성 있게 개선함으로서 테러방지법을 수정, 보완, 발전시킬 필요가 있다. 따라서 이 글은 현행 테러방지법의 테러판단기준에 있어서의 제정경과와 한계점을 살펴보고 그리 고 한계점을 보완하기 방안을 제안한다.

테러를 가장 효과적으로 대응하는 방법 중 하나가 선제적인 예방이다. 테러의 예방과 관련해서 테러이용수단으로 사용될 수 있는 대량살상무기 등에 대한 안전관리가 중요한 화두의 하나이다. 대량살상무기들 중 방사 능물질의 안전관리는 기존의 전통적인 국가의 위기관리와도 깊은 관련이 있었다. 오늘날은 비전통적인 전쟁의 참여자로까지 분류되는 테러집단에 의한 방사능물질을 이용한 테러위협의 대응이 또한 중요하여졌다. 특히 과학과 기술의 진보로 드론 등의 새로운 기술의 이용으로 그간 어렵다고 여겨졌던 방사능물질을 이용한 대량살상 및 도심테러가 가능한 시나리오 로 떠올랐다. 이에 따라 이 연구는 테러에 이용될 수 있는 수단으로서의 대량살상무 기 중 가장 위험한 무기로 구분되는 국내의 방사능물질의 안전관리에 대 한 법령과 현황을 분석하였다. 테러이용수단에 대한 대테러방지법 상의 구체적인 내용이 부재하여 방사능물질의 안전을 다루는 국내의 주요 법 령에서 방사능물질 안전관리 법령을 중심으로 분석하였다. 이를 분석함 에 있어서 현행 법률의 테러이용수단으로서의 방사능물질안전관리의 효 율성과 적절성 등이 고찰되었다. 또한 분석에 있어서 방사능물질을 포함 한 대량살상무기 등에 대한 안전관리의 선진사례인 미국의 방사능물질관 련 대테러정책과 현황이 이 연구에서 소개되고 분석되었다. 미국의 사례 를 분석하고 소개하는 것은 국내의 방사능물질의 테러이용수단으로서의 관리 법령과 현황에 대해 비교하기 위해 목적이다. 연구의 분석을 위해 이 연구는 문헌분석과 질적분석방법을 사용하였 다. 다양한 관련 학술논문과 정부보고서 등을 문헌분석하였고, 관련 전문 가들과의 전문가 면담을 통하여 문헌분석 내용에 대해 교차확인을 하는 분석을 거쳤다. 이 연구의 분석결과 국내의 방사능물질과 관련된 법령과 관리주체인 기관 그리고 테러이용수단으로서의 방사능물질의 관리가 대체적으로 엄 격히 이루어지는 것으로 파악되었다. 그러나 미국의 경우와 비교하였을 때, 국내의 법령이나 기관들의 관리실태는 방사능물질을 일반적인 핵물 질 안전관리 및 시설관리를 넘어서 테러이용수단으로서 구분한 안전관리 로서 여러 가지 문제점이 나타났다. 연구의 결론과 논의 부분에서 이 연 구의 분석결과, 국내 테러이용수단으로서의 방사능물질의 안전관리와 관 련된 법령 및 시스템적 정책적 대응에 대한 제안 등이 논의되었다.

테러는 시대에 따라 진화하고 변화되고 있다. 그 시대의 과학기술, 정보통신기술, 문화를 반영하여 새로운 테러 수단을 이용하여 테러를 행한다. 그래서 시간이 갈수록 기존 테러와 다른 모습을 보이고 있어 테러의 공포감과 위험성은 날로 갈수록 높아지고 있다. 최근 변화된 테러의 양상으로 새로운 테러 주체가 등장하여 활동하고 있다. 어떠한 테러조직에 속하지 않고 스스로 학습하여 테러리스트가 된 자생적 테러리스트 즉, 외로운 늑대가 등장하였고, 국제적으로 지정되지 않은 새로운 테러단체가 활동하고 있다. 테러 공격의 대상이 국가·정부기관, 주요 중요시설 등의 하드 타겟에서 민간인 또는 민간시설, 다중운집장소를 대상으로 한 소프트 타겟으로 변화하였다. 다양한 테러 수단을 이용하여 활동하고 있다. 사이버공간을 이용하여 국가 및 민간시설을 대상으로 해킹, 전산망 마비, 바이러스 공격, 정보유출 등 사이버 테러행위와 드론을 이용하여 사람 또는 시설을 대상으로 드론 테러행위, 바이러스 등 생물무기를 이용하여 생물 테러행위를 일으키기도 하였다. 그러나 테러방지법에서는 이러한 변화된 모습을 반영하지 못하고 있으며 이를 규정하기에는 미흡한 점이 있다. 테러방지법상 테러의 개념을 테러의 대상, 목적, 행위와 수단을 제시하여 규정하고 있는데, 테러의 대상을 국가, 지방자치단체, 외국정부로만 한정하고 있어, 불특정한 다수 대상으로 한 행위는 테러에 해당되지 않는다. 테러의 주체에 대해서는 전혀 규정하고 있지 않아, 테러행위자가 명확하게 누구인지 알 수가 없다. 또 테러행위와 수단에 대해 사람, 항공기, 선박, 폭발물, 핵물질을 대상으로 각각의 행위와 수단을 나열하여 규정하고 있는데, 규정된 것 외 에 새로운 수단을 이용하여 테러를 할 경우 테러방지법상 테러행위에 해당되지 않아 테러행위가 아닌 일반 불법행위가 될 수 있다. 이러한 미흡점을 보완하고 최근 테러의 변화양상을 반영한 테러방지법 상 테러 개념을 재정의 하였다. 새로운 테러 주체의 등장과 활동을 반영 하여 자생적 테러리스트 및 새로운 테러단체를 포함할 수 있도록 테러 주체인 개인 또는 단체를 명시하였다. 테러 공격대상이 하드 타겟에서 소프트 타겟으로 변화를 반영하여 테러 대상에 불특정 다수를 포함하였다. 다양한 수단을 이용한 테러 활동을 반영하여 테러행위에 사이버 테러행위, 드론 테러행위, 생물 테러행위의 규정을 제안하였다. 앞으로도 계속해서 테러는 진화하고 변화된 모습을 보일 것이다. 어떠한 모습으로 등장할지 또 어떠한 수단을 이용하여 테러행위를 할지 아무도 예측할 수가 없다. 이러한 테러의 변화된 모습을 그때그때 테러방지 법에 반영할 수 없겠지만, 최대한 테러의 변화양상을 반영하여 테러를 예방과 대응할 수 있도록 노력해야한다.

이른 바‘뉴 테러리즘’으로 지칭되는 새로운 양상의 테러가 세계 곳곳에서 지속적으로 발생하고 있는 상황에서 우리나라 역시 이에 대한 대응책으로 치열한 논란 끝에 2016년 3월 ｢국민보호와 공공안전을 위한 테러 방지법｣(법률 제14071호)을 제정한 바 있다. 그렇지만 이 법을 둘러싼 논란은 입법 이후에도 지속되어, 법의 본격적인 시행을 앞두고 헌법재판소에 일부조항에 대한 위헌청구가 제기된 바 있고, 심지어 법의 폐지를 내용으로 하는 개정안이 발의되어 국회에 계류 중인 상황이다. 그 동안 이와 관련된 학계의 논의는 테러방지의 효과성 내지 효율성을 높이기 위한 개선방안을 중심으로 전개되어 온 측면이 강하지만, 지속적으로 제기 되어 온 테러방지를 위해 운용되는 국가권력으로 인해 일반 국민의 기본 권 영역에 크고 작은 제한이 가해질 수도 있다는 우려 역시 염두에 둘 필요가 크다 할 것이다. 이에 본고는 입헌주의의 핵심원리 가운데 하나라 할 수 있는 실질적 법치 주의의 원리의 측면에서 특히 국회에 계류 중인 테러방지법제 개정안들을 중심으로 테러방지체제의 기본권 보장 강화방안을 모색해 보았다. 결론적으로 현행 테러방지체제의 핵심적인 기본권 보장 기제라 할 수 있는 인권보호관 제도는 구조적인 한계를 가질 수밖에 없다고 판단되므로, 향후 개선방안으로는 단기적으로는 국회의 통제권한을 강화하기 위한 방안을, 장기적으로는 테러방지체제 자체의 구조적 개편을 제안한다.

테러는 특정목적을 가진 개인 또는 단체가 살인, 납치, 파괴 등 다양한 방법의 폭력을 행사하여 사회적 공포상태를 일으키는 행위를 말한다. 즉 테러는 국가 등의 권행행사를 방해하거나 공중을 협박할 목적으로 사람 을 살해하거나 각종 시설물을 파괴・전복시키는 등 매우 위험한 행위이다. 테러방지법에서는 테러의 예방 및 대응 활동 등에 관한 사항을 규정 함으로써 국민의 생명과 재산을 보호하고 국가등의 안전을 확보하는 것을 목적으로 하고 있다. 그럼에도 불구하고 현실적으로 우리 사회는 테러로부터 늘 위협받고 있는 상황이다. 현행 테러방지법에서도 테러방지에 현실적으로 부합되지 않은 사항들이 지적되고 있다. 우선 현행법상 테러행위의 사전방지를 위해서는 대테러활동을 규정하고 대테러조사를 하고 있지만, 그 범위와 한계, 대책수립, 테러취약 요인 제거등 그 개념과 기능이 명백하지 않고 모호한 측면이 많다. 그리고 테러 관련 법률 간의 불균형과 부조화가 발생하고 있다. 특히 테러 관련 정보법률 간의 분산・중복 등이 문제가 되고 있다, 또 대테러 업무를 관 장하는 기관의 분산으로 업무의 통일성이 부족하고 테러업무의 특성상 신속하고 정확한 대응에 있어 소통에 차질이 발생하고 있다. 즉 전문적인 테러업무 콘트롤 타워가 없고 더우기 테러 전문가 조직이 부재한 실 정이어서 테러업무의 소통도 원활하지 않다. 그 밖에 대부분의 국제 테 러행위자들은 공항이나 항만을 통해서 입국하는 만큼 출입국 관리가 여 전히 불안한 실정이다. 이러한 문제점에 대하여는 테러의 사전방지와 유사시 테러행위의 즉각적인 진압이 우선적이다. 현실적으로 발생되는 테러 행위에 대한 테러방 지법상의 제도적 개선방안으로서는 우선적으로 대테러의 주체인 국가와 국민의 협력의무가 중요하다. 특히 국가의 대테러 활동으로서 인적관리와 각종 시설의 안전관리가 중요하며 이를 위하여는 대테러 절차로서 사 전정보 수집・관리가 중요하고, 테러의 사전대비를 위한 교육과 훈련이 중요하며, 국제간의 공조체제 또한 중요하다. 따라서 테러방지를 위한 체계적이고 종합적인 체계가 중요하다. 즉 대테러를 위한 정부의 각 기구의 조직체계의 연동성은 각 기관간 신속한 지휘체계의 확립을 위해 매우 필요하므로 전문적인 콘트롤 타워가 필요하다. 또한 테러방지를 위한 법률체계의 통합화 내지 융합화가 필요하다. 최근 사이버 테러가 매우 빈번한 만큼 우선적으로 사이버 테러에 대한 명확한 발생 원인, 공격 양상 에 따른 신속하고도 효과적인 대응력 확보를 위한 통합관리기관과 시스템이 필요하다. 즉 사이버 테러 대응력 강화를 위한 범 정부차원의 사이버안보 역량 강화, 사이버안보 핵심기술의 개발 및 정예요원 육성, 국가와 산업간, 그리고 국제간 공조체제 확대 등이 중요하다. 또 국제 테러 위험인물에 대한 철저한 출입국 관리가 중요하며, 국내에서의 테러 용의 자(외국인)에 대하여는 즉시 강제퇴거 조치하는 것도 필요하다. 이상 현행 테러방지법상 테러행위의 사전방지 내지 신속한 대응을 위 해서는 테러방지법을 토대로 각 법률간의 통합 내지 융합, 사이버 테러 법규화 내지 대응력 확보, 대테러 활동의 철저 등이 중요하다. 이를 위해서는 무엇보다도 현행 테러방지법의 보완 내지 개선이 필요하다고 할 수 있다.

이슬람 극단주의 테러리즘은 북미와 유럽, 동남아시아 등을 포함하여 보다 광범위한 지역에서 일상화되고 있다. 핵무장에 기인한 북한의 자신 감 상승은 북한 발 테러로 이어질 개연성이 있다. 이밖에도 미국 라스베 가스 총기공격 사건에서 알 수 있는 것처럼 특정한 정치, 사회, 종교적 동기를 갖지 않은 불특정 개인에 의한 폭력적 테러공격이 감행될 소지가 있다. 국내 테러공격의 위험성이 이처럼 증가하는 상황에서 현재 테러방 지법상에서 제시하고 있는 현행 테러경보체계를 살펴보고 그 한계점을 평가하고 발전방안을 제시하는 것은 의미 있는 일이 될 수 있다. 이 논 문은 이러한 취지하에 테러경보체계와 관련된 테러방지법의 내용을 살펴 보고 그 현행 작동방식과 체계를 평가하며, 그 한계점을 논의하고, 이를 바탕으로 제안점을 제시하는 내용들을 담고 있다. 특히 여기서는 테러경 보체계의 역량과 역사가 가장 잘 축적되어 있는 미국의 경험을 바탕으로 국내테러경보체계를 평가하고 시사점을 도출할 것이다. 미국의 사례를 살펴봄으로서 이 논문은 국내 테러경보체계의 현실 적용성을 높이는데 기여할 수 있기를 기대한다.

이 연구의 목적은 한국과 미국의 테러대응 입법 및 개정과정에서의 정 책의 변동과정을 정책흐름모형을 적용하여 심층 검토함으로써 정책적 함 의를 찾고 향후, 우리나라의 테러방지법을 발전을 위한 의사결정과정의 효율성을 제고하는데 있다. 이를 위해 9/11 테러사건 이후 현재 적용되 고 있는 테러대응 법률 입법과정에 대한 기존연구와 정책흐름 모형의 선 행연구를 검토하였다. 그리고 우리나라의 테러방지법과 미국의 애국법· 자유법의 입법절차와 법적용에 있어서의 쟁점사항을 분석하였다. 연구 결과, 첫 번째 김대중 정부(16대 국회)∼노무현 정부(17대 국 회)∼이명박 정부(18대 국회)에서는 국가전체의 절박성과 정책선도자의 의지가 부족하여 정치의 흐름을 이끌지 못하였지만, 박근혜 정부(19대 국회)에서는 여당의 국회의원들은 강한 의지를 가지고 입법안을 발의하 는 등 정책선도자로서 정부의 강력한 법제정 추진의지에 의해서 법을 제 정할 수 있었다. 또한 2015년 11월 파리 동시다발 테러사건과 북한의 핵 문제 등 안보현안이 정책변동의 영향력으로 결정적으로 활용될 수 있 었다. 그러나 국회를 통과하는 과정에서 진보진영의 반대에 대한 타협안 을 만들면서 테러의 정의, 테러위험인물의 범위 등 중요한 법 목적에 관 련된 사항을 양보하여 정책의 성과 면에서 실효성이 부족하다는 평가를 피하지 못하고 있다. 두 번째, 미국의 경우 9/11 테러사건이라는 전대미문의 테러의 공포가 미국 전체를 패닉상태로 몰아넣었다. 부시행정부(114대 연방의회)는 안 보매파의원의 주도로 국가정보기관에게 무차별적 개인정보 수집 등 시민 의 자유와 사생활 보장이라는 선진민주주의의 가치를 희생시키면서 애국 법을 제정하는데 성공하였다. 테러사건 이후 불과 20여일 만에 이룬 법 제정의 성과였다. 그 후 여러 인권관련 사건을 거치면서 시민의 자유와 사생활 보장을 위한 법의 개정을 주장하였고 10여 년 동안 꾸준히 애국 법 개정안을 내놓았다. 그러나, 2013년 에드워드 스노든(Edward Joseph Snowden) 폭로사 건은 애국법을 개정하기 위한 결정적인 계기로 작용하였다. 애국법 연장 에 대한 안보매파들의 법 수호 의지는 극렬했으나 오바마 대통령은 상원 을 압박하여 자유법을 통과시켰다. 이 과정에서 정략적 차원을 넘어서 공화당원 중에서도 애국법 제정을 주장하였고, 긍정적 정책변동과정은 국가안보’와 ‘미국시민의 기본권 보장’의 균형을 이루었다는 평가를 받으 면서 현재까지 현행법으로써의 역할을 다하고 있다. 2016년 3월 3일 우리나라도 숱한 정책변동을 겪으면서 테러방지법을 보유한 국가가 되었지만 정책성과면에서 부족한 점이 많다는 비판을 받 고 있다. 테러의 정의, 테러위험인물의 범위 등 개정해야 할 여지가 많다 는 관계자들의 의견이 또한 비등하다. 무엇보다도 이러한 정책산출(정책 성과)의 실효성이 부족한 우리의 정치문화를 되짚어봐야 한다. 그리고 앞으로 정책산출이 높은 테러방지법으로 개정·보완하기 위하여 의사결 정 과정에 있어서 효율성을 제고할 수 있어야 할 것이다.

전 세계적인 테러위협의 확산은 우리사회에도 어떤 의미 있는 하나의 근심거리를 던지고 있다. 비록 아직 테러공격이 본격적으로 우리사회 내 에서 발생하지는 않았지만 상황을 낙관적으로 지켜볼 수만은 없는 우려 가 있다. 2016년 3월 국회본회의를 통과한 테러방지법은 점증하는 테러 위협에 대한 우리사회의 대응노력의 중요한 한 전진이다. 이 테러방지법 은 국정원과 관계기관 행위를 규율하는 행정법으로서의 성격과 테러범 처벌을 위해 재판에 적용하는 사법법으로서의 성격, 그리고 테러범죄 요 건과 법률효과를 규정하는 실체법으로서의 성격을 동시에 지닌다. 내용 적인 면에서는 테러의 예방과 대응 및 테러피해 보전을 규정하고 있다. 이제 이러한 테러방지법의 통과로 정부는 실제로 테러예방 및 대응, 그 리고 테러피해보전을 위한 구체적인 활동을 할 수 있는 근거를 마련했 다. 이 논문에서는 이러한 테러방지법의 내용을 살펴보고 테러대상시설 에 대한 안전관리활동이 테러방지법을 통해 어떻게 이루어지는 지를 살 펴볼 것이다. 또한 테러방지법을 근거로 한 안전관리 강화방안에 관해 제안할 것이다.